Fiscal Risk Developments in Mozambique

Khopre Munapeia

November 7, 2022

Following the 2016 public debt crisis, the Mozambican economy has faced a series of shocks, ranging from natural disasters (e.g., cyclones and floods), the Covid-19 pandemic, and most recently the negative impact of the war between Russia and Ukraine. These events have demonstrated the importance of monitoring the exposure of the State and its public finances to macroeconomic risks, contingent liabilities, and other fiscal risks, as well as the need for comprehensive documentation of such risks to achieve greater transparency in the management of public finances.

In this context the Ministry of Economy and Finance (MEF) has since 2019 published an annual Fiscal Risk Report (FRR). The FRR aims to identify, analyze, monitor, and mitigate the level of exposure of the economy and its public finances to fiscal risks over the medium term, whether these risks are macroeconomic, or more specific in nature. Being uncertain events, fiscal risks are factors that contribute to fiscal policy outcomes that deviate from forecasts, leading, for example, to unanticipated budget deficits and higher than expected levels of public debt.

General macroeconomic risks refer to the exposure of public finances to deviations in macroeconomic forecasts, such as an adverse impact on GDP from the Covid-19 pandemic or accelerating inflation, or an exchange rate shock. Specific fiscal risks arise from a wide range of sources such as contingent liabilities, legal claims on the government, public-private partnerships (PPPs), the state enterprise (SOE) sector, financial institutions, local governments, and climate change, among others.

The first FRR from 2019 provided a basic analysis of fiscal risks. Subsequent reports, which are prepared by the MEF’s Risk Management Directorate (RMD), have sought to identify and report on new sources of fiscal risks, as well as quantifying an increasing number of these risks.

The analysis contained in the FRRs is considered in developing the government’s medium term fiscal strategy and the State Budget, as required by the law which establishes the principles and norms for the organization and functioning of the State Financial Administration System (SISTAFE) (Lei nº 14/2020).

The incorporation of information on fiscal risks into the planning and budgeting processes will contribute to the greater resilience of Mozambique's public finances and reduce the country’s vulnerability to risk, in line with international transparency standards.

With the support of the World Bank the MEF has utilized recent innovations in the methodology used for estimating fiscal risks include the application of i) Altam Z-Score credit risk analysis methodology for developing economies, and ii) Moody's adjusted methodology. The latest methodology has important practical applications. For example, it is used in the preparation of opinions on the issuance of guarantees for state enterprises in accordance with the SISTAFE regulations (Decree No. 26/2021). Additionally, the government has begun to quantify and categorize the fiscal risk presented by each SOE (see FFR for 2021) and the levels of intervention the government can adopt for the sector.

Two recent FFRs have incorporated an innovative analysis (prepared with the support of the IMF’s AFRITAC South) that presented estimates of the macro-fiscal impact of the Covid-19 pandemic based on the IMF’s Fiscal Stress Test tool. This methodology combined the application of a wide range of macroeconomic shocks with the possibility of contingent liabilities materializing. It allowed for the inclusion of economic and fiscal policy measures undertaken during the Covid crisis, which was declared a national State of Emergency.

The advances in the analysis of fiscal risks, combined with other economic and fiscal reforms, have raised the country's level of transparency, and allowed the government to enter a program with the IMF after a six-year suspension.

However, some challenges remain in the further development of fiscal risk analysis, especially in relation to the analysis of the impact of natural disasters whose frequency and severity have increased in recent years. Even though progress has been made in the design of financial protection instruments against natural disasters, the absence of a disaster forecasting model for the medium term currently precludes the quantification of risks and their incorporation in the fiscal planning and budget processes.

Further work also needs to be done to incorporate advanced methodologies in the analysis of fiscal risks, such as the IMF’s Fiscal Risk Assessment Tool (FRAT), and the inclusion of several missing categories of specific fiscal risk, notably the risks of litigation against the State, PPPs, and subnational governments.

 

Após a crise da dívida pública de 2016, a economia moçambicana enfrentou uma série de choques, desde desastres naturais (por exemplo, ciclones e inundações), a pandemia de Covid-19, e mais recentemente o impacto negativo da guerra entre a Rússia e a Ucrânia. Estes acontecimentos demonstraram a importância da monitoria da exposição do Estado e das suas finanças públicas à riscos macroeconómicos, passivos contingentes e outros riscos fiscais, bem como a necessidade de uma documentação abrangente de tais riscos, a fim de se conseguir uma maior transparência na gestão das finanças públicas.

Neste contexto, o Ministério da Economia e Finanças (MEF), publica desde 2019 um Relatório Anual de Risco Fiscal (RRF). O RRF visa identificar, analisar, monitorar e mitigar o nível de exposição da economia e das suas finanças públicas aos riscos fiscais a médio prazo, quer estes riscos sejam macroeconómicos, quer sejam de natureza mais específica. Sendo acontecimentos incertos, os riscos fiscais são factores que contribuem para que resultados da política fiscal se desviam das previsões, levando, por exemplo, a défices orçamentais imprevistos e a níveis de dívida pública superiores aos esperados.

Os riscos macroeconómicos gerais referem-se à exposição das finanças públicas a desvios nas previsões macroeconómicas, tais como um impacto adverso sobre o PIB, aceleração da inflação ou de um choque da taxa de câmbio. Os riscos fiscais específicos provêm de uma vasta gama de fontes, tais como passivos contingentes, créditos legais sobre o governo, parcerias público-privadas (PPPs), o sector empresarial estatal (SOE), instituições financeiras, governos locais, alterações climáticas entre outros.

O primeiro RRF de 2019, forneceu uma análise básica dos riscos fiscais. Relatórios subsequentes, preparados pela Direcção de Gestão de Riscos (DGR) do MEF, procuraram identificar e informar sobre novas fontes de riscos fiscais, bem como quantificar um número crescente destes riscos.

A análise contida nos RRF é considerada no desenvolvimento da estratégia fiscal a médio prazo do governo e do Orçamento do Estado, tal como exigido pela lei que estabelece os princípios e normas para a organização e funcionamento do Sistema de Administração Financeira do Estado (SISTAFE) (Lei nº 14/2020).

A incorporação de informação sobre riscos fiscais nos processos de planificação e orçamentação contribuirá para uma maior resiliência das finanças públicas de Moçambique e reduzirá a vulnerabilidade do país ao risco, de acordo com as normas internacionais de transparência.

Com o apoio do Banco Mundial, o MEF utilizou inovações recentes na metodologia utilizada para estimar os riscos fiscais, incluindo a aplicação de i) Altam Z-Score metodologia de análise de risco de crédito para economias em desenvolvimento, e ii) Moody's metodologia ajustada[1]. A metodologia mais recente tem importantes aplicações práticas. Por exemplo, é utilizada na elaboração de pareceres sobre a emissão de garantias para empresas estatais, em conformidade com os regulamentos SISTAFE (Decreto n.º 26/2021). Além disso, o país começou a quantificar e categorizar o risco fiscal apresentado por cada empresa estatal (ver FFR para 2021) e os níveis de intervenção que o governo pode adoptar para o sector.

Dois RRF recentes incorporaram uma análise inovadora (preparada com o apoio da AFRITAC Sul do FMI) que apresentou estimativas do impacto macro-fiscal da pandemia de Covid-19 com base na ferramenta do Teste de Stress Fiscal do FMI. Esta metodologia combinou a aplicação de uma vasta gama de choques macroeconómicos com a possibilidade de materialização de passivos contingentes. Permitiu também a inclusão de medidas de política económica e fiscal empreendidas durante a crise da Covid, a quando da declaração do Estado de Emergência nacional.

Os ganhos alcançados através da análise dos riscos fiscais, combinados com outras reformas económicas e fiscais, elevaram o nível de transparência do país, e permitiram ao governo entrar num programa com o FMI[2] após uma suspensão de seis anos.

Contudo, alguns desafios permanecem no desenvolvimento da análise de risco fiscal, especialmente em relação à análise do impacto de desastres naturais cuja frequência e gravidade aumentaram nos últimos anos. Embora tenham sido feitos progressos na concepção de instrumentos de protecção financeira contra catástrofes naturais, a ausência de um modelo de previsão de catástrofes a médio prazo impede a quantificação dos riscos e a sua incorporação no planeamento fiscal e nos processos orçamentais de tempestiva.

Assim, é igualmente necessário continuar a trabalhar para incorporar metodologias avançadas na análise dos riscos fiscais, tais como a Ferramenta de Avaliação de Riscos Fiscais (FRAT) do FMI, e a inclusão de várias categorias em falta de risco fiscal específico, nomeadamente os riscos de litígio contra o Estado, PPPs, e governos subnacionais.

[1]Disponível na pagina do MEF em www.mef.gov.mz

Advances in fiscal risk analysis, combined with other economic and fiscal reforms, allowed the government to enter a program with the IMF after a six-year suspension.
Khopre Munapeia ,

macro fiscal economist in the Mozambican Ministry of Economy and Finance’s Fiscal Risk Directorate.

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