Publié par Vincent Tang, Richard Hughes, Graham Prentice et Mario Pisani [1]
Au R-U, comme dans la plupart des autres pays, la politique budgétaire s’est essentiellement concentrée sur les flux financiers du gouvernement (recettes, dépenses, emprunts). Cependant, le Fiscal Monitor du FMI d’Octobre 2018 traitant de la gestion des biens publics a mis exergue le fait que le Royaume Uni dispose également d’importants autres actifs et passifs. Ces derniers ont plus que triplé au lendemain de la crise de 2008, en raison des interventions de l’Etat dans le secteur financier, d’une politique monétaire non conventionnelle et de déficits d’exploitation importants. En 2016, la situation nette négative du Royaume uni s’établit à 125% du PIB, deuxième valeur la plus basse parmi les 31 pays sondés.
Comptes consolidés : Ce qui est mesuré est contrôlé
Ces éléments ne sont pas inconnus aux comptables passionnés de Grande-Bretagne. Dans les faits, le R-U a été un pionnier dans l’établissement d’un bilan pour le secteur public, avec la production depuis plus de dix ans, des comptes complets pour le gouvernement (Whole of Governement Accounts en anglais, WGA) qui consolident l’ensemble des actifs et passifs de plus de 8.000 entités du secteur public dans un bilan unique. Néanmoins, durant une grande partie de cette période, il n’y a eu qu’une utilisation limitée des WGA pour la définition de la politique budgétaire. A titre d’exemple, les règles budgétaires au R-U se sont longtemps focalisées sur l’emprunt et la dette, avec pour seul actif reconnus, les actifs financiers liquides tels que l'or et des réserves de devises.
Cependant, dès 2017, le lancement de la Revue du Bilan du Gouvernement (Balance Sheet Review, en anglais, BSR) a constitué un nouveau départ : C’était la première fois que les autorités cherchaient à examiner la valeur nette de leurs nombreux actifs et passifs. L’élan observé pour cette revue est en partie le fait des observateurs et des organismes de surveillance financière du gouvernement. Le Comité de comptes publics du Parlement et l’institution supérieure de contrôle britannique (le National Audit Office) s'étaient plaints du fait que les WGA avaient suscité un intérêt insuffisant. Le conseil budgétaire indépendant du R-U (Office for Budget Responsibility) a détaillé, dans son tout premier rapport sur les risques budgétaires publié en juillet 2017, les risques budgétaires identifiés à partir du bilan complet. La profession comptable a elle-même exercé une pression importante, à travers l'association des comptables agréés (ACCA), l'institut des experts-comptables d’Angleterre et au Pays de Galles (ICAEW), et l'institut des comptables en finances publiques (CIPFA), qui ont demandé publiquement au gouvernement de considérer plus sérieusement son bilan.
Examen du bilan : Inventaire
La BSR a mobilisé de nombreux ministères et agences publiques pendant près de deux ans. Elle s’appuie sur l’information contenu dans les WGA puis applique un cadre d’analyse pour évaluer si le secteur public maximise la valeur de ses actifs et passifs (schéma 1). Le point de départ est une classification des actifs et passifs entre ceux considérés comme essentiels (ci-dessous, core) à la fourniture de services publics et ceux considérés comme non essentiels (ci-dessous, non-core). Sont ensuite étudiées les possibilités d’accroissement du rendement des actifs essentiels ou de leur utilisation, les possibilités de réduction des coûts et des risques liés aux passifs et la cession ou vente d’actifs non essentiels et de passifs.
Schéma 1. Cadre d’analyse du R-U pour évaluer les améliorations possibles en matière de gestion d’actifs et de passifs. (Cliquez sur le schéma pour une meilleure qualité d'image)
Des solutions à portée de main qui ont porté leurs fruits
La BSR, qui devait être achevée en automne 2019, a déjà mis en lumière un certain nombre de possibilités (et de risques) au niveau intergouvernemental. Ces derniers sont récapitulés dans un rapport provisoire joint au budget 2018. Ils comprennent :
- Le développement d’une approche plus judicieuse s’agissant de la propriété intellectuelle : On estime que le gouvernement britannique détient plus de $190 milliards (9 pour cent de PIB) de propriété intellectuelle et autres éléments d'actifs incorporels tels que brevets, logiciels, et données. Un travail est en cours pour améliorer la gestion de ces actifs et maximiser la valeur qu'ils apportent au gouvernement et, plus largement, à l'économie.
- L’abandon au recours aux partenariats public-privé (PPPs) : Le coût caché des PPPs, sous la forme des coûts de financement, de l’inflexibilité des contrats et des risques budgétaires associés, ont également été mis en avant par la BSR. En conséquence, le gouvernement a annoncé qu'il n'emploierait plus cette forme de passation de marchés pour les nouveaux projets.
- La publication de l'impact net des ventes d’actifs : La BSR a également incité à une transparence accrue s’agissant de l’impact des ventes d’actifs publics sur le bilan. La revente d’actifs acquis par le gouvernement pendant la crise financière a augmenté de près de $120bn, mais a également suscité un appel à plus de rigueur dans l’évaluation du rapport qualité-prix de ces cessions. Ainsi le nouveau Guide sur Publication des Cessions d’Actifs exige du gouvernement qu’il présente le produit des ventes d’actifs relativement à leur valeur comptable et qu’il informe le Parlement de tout profit ou perte net/te au moment de la vente.
- La maîtrise des passifs éventuels : Compte tenu de la diversité et du montant croissant des programmes de garanties gouvernementales , le Ministère des Finances britannique a introduit des contrôles plus stricts et a centralisé le suivi des nouvelles garanties émises et autres passifs éventuels. Des options sont étudiées pour facturer l’octroi de garanties à des taux de marché.
- La Gestion du risque lié à l’inflation : Après avoir accumulé une dette indexée sur l’inflation parmi les plus importante des pays avancés (près du quart de la dette publique totale), le gouvernement a entrepris de réduire petit à petit l’émission de dette indexée sur l’inflation.
- La numérisation des biens corporels de l'Etat : Le gouvernement est en train d’établir un registre national géospatial numérique de ces actifs afin de mieux gérer et commercialiser ses $550 milliards d’actifs corporels.
Les défis futurs
Après avoir identifié les réformes générales, le prochain défi pour les ministères est d’améliorer le rendement financier, économique et social de leurs actifs et passifs. Cela permettra de déterminer les règlements financiers pluriannuels de chaque service gouvernemental lors de l’examen des dépenses publique réalisé en automne.
Lorsque la BSR sera achevée, le défi restant à relever sera d'inclure des considérations patrimoniales dans la gestion financière du gouvernement, dans sa responsabilité et, plus largement, dans le débat public. Des progrès ont été réalisés. Le gouvernement a publié sa réponse au rapport biannuel sur les risques budgétaires , y compris un chapitre dédié au bilan de l’Etat. Des audiences au Parlement et au National Audit Office ont porté sur les réformes du système de prêts aux étudiants, sur les passifs éventuels et sur le bilan de la Banque Centrale (Bank of England). Un groupe de réflexion économique majeur, l'institut pour des études budgétaires (Institute for Fiscal Studies) publie régulièrement des rapports sur le bilan britannique. Même le journal à scandale le plus lu en Grande-Bretagne, The Sun, a rendu compte de la de l’ampleur de la dette dissimulée britannique, révélé par le Fiscal Monitor.
Cependant, il reste beaucoup à faire pour informer et encourager l’examen et les discussions publics sur ces sujets. Nous espérons que la BSR constituera une étape importante pour l’introduction du bilan de l’Etat le bilan au cœur du débat public s’agissant de l’avenir budgétaire britannique.
[1] Vincent Tang est un conseiller d’assistance technique au sein du département des finances publiques du FMI et ancien personnel du Trésor Britannique. Richard Hughes est un ancien directeur fiscal du Trésor Britannique (2016-2019) et ancien chef de division au sein du département des finances publiques du FMI. Graham Prentice est le chef d’analyse de bilan au sein du Trésor Britannique. Mario Pisani est directeur adjoint de la Gestion de la dette et des réserves au sein du Trésor Britannique.
Note : Les articles du PFM Blog du FMI ne doivent pas être considérés comme représentatifs des opinions du FMI. Les points de vue exprimés sont ceux des auteurs et ne reflètent pas forcément les politiques du FMI.
