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May 02, 2019

La mise en œuvre du Compte Unique du Trésor au Niger

Ner
Par Matthieu Sarda[1]

La mise en œuvre d’un compte unique au Trésor (CUT) représente « la mère des réformes », permettant à un État de mieux faire face à ses engagements en disposant de ressources publiques plus facilement mobilisables. Or, cette réforme, aussi nécessaire soit elle, se trouve inachevée dans la plupart des huit pays d’Afrique de l’Ouest (UEMOA)[2], pour des raisons essentiellement politiques : en effet, les entités publiques redoutent de perdre le contrôle des ressources qu'elles gèrent en transférant des fonds sur le CUT.

Ces craintes peuvent être justifiées par le fait que dans de nombreux pays de l'UEMOA, la gestion et l'utilisation des fonds publics sont infra-optimales. Les entités publiques telles que les établissements publics utilisent largement les recettes non fiscales et les autres ressources propres pour accroître leur autonomie, et gèrent ces ressources via des comptes ouverts dans des banques commerciales, contrevenant ainsi aux principes de base d'unité et d'universalité budgétaire. Cette situation entraîne deux conséquences :

  • Un manque de trésorerie pour l’État, qui se trouve dans une situation paradoxale où il doit emprunter des fonds publics à des banques commerciales, ce qui entraîne un coût d’opportunité important, lié à la rémunération à verser aux banques sous forme de taux d’intérêt, en particulier aux spécialistes en valeur du Trésor,
  • L’absence de contrôle des autorités sur une partie des ressources de ces entités publiques.

Afin de pallier ces difficultés, les États de l’UEMOA, dont le Niger, ont instauré l’obligation légale de dépôts des fonds publics sur le CUT ouvert à la BCEAO[3]. Le respect de cette obligation, qui résulte de la transposition de directives communautaires[4], doit entraîner la clôture des comptes existants dans les banques commerciales afin de rapatrier les soldes sur le CUT.

Le cas du Niger met en évidence quatre défis cruciaux.

  • Le système bancaire est-il capable de supporter un important reflux de liquidités? La réponse réside dans la réalisation de tests de résistance (stress test) par la BCEAO, afin de mesurer l’impact d’un retrait important de capitaux sur la viabilité du système bancaire de chaque pays (en particulier sur les capitaux propres des banques commerciales) et, par conséquent, sur la capacité des banques à respecter les ratios de solvabilité. L’exemple du Niger met en évidence le fait qu’un retrait des fonds publics échelonné et concerté avec les banques concernées ne remet pas en cause leur stabilité financière.

  • La réforme du CUT est-elle acceptable par les banques commerciales et par les établissements publics? Les banques commerciales, craignant d’être privées de ressources abondantes et régulières, peuvent être réticentes à coopérer avec le Ministère des Finances, en dissimulant une partie des comptes réellement ouverts au nom des entités publiques dans leurs écritures. Les établissements publics, quant à eux, peuvent faire valoir des spécificités liées à l’exercice de leur activité pour demander des dérogations au Ministre des Finances. Les autorités nigériennes ont développé une stratégie de communication afin de faire comprendre aux acteurs du secteur bancaire que le CUT constitue la première étape vers une gestion optimisée de la trésorerie et de la dette de l’État, et donc une meilleure liquidité du marché de la dette qui profitera largement aux banques. Cette stratégie de communication garantit également aux institutions et établissements publics que la disponibilité de leurs ressources propres ne sera pas remise en cause par le CUT.

  • Comment traiter les comptes présentant un solde débiteur? Les banques commerciales ne peuvent accepter d’enregistrer des pertes liées à la clôture de ces comptes. Les États doivent apporter des réponses adaptées, qui passent, notamment au Niger, par un processus de titrisation de ces découverts. Dans ce cas, il convient d’être vigilant sur les conséquences qu’un volume de titrisation trop important peut avoir sur le déficit public.

  • Les Trésors nationaux sont-ils en capacité d’apporter des services bancaires au moins équivalents à ceux proposés par les banques commerciales? Au Niger, la connexion aux systèmes régionaux de règlements[5] permet d’accéder aux moyens modernes de paiement et de garantir la fluidité d’exécution des opérations, mais beaucoup reste à faire du point de vue réglementaire et qualitatif pour inciter les entités publiques à accepter la migration vers le CUT. Une autre approche à envisager pourrait résider dans le maintien de la gestion des fonds publics par les banques commerciales, avec un nivellement automatique quotidien des soldes sur le CUT, à l’instar du système anglophone. A l’inverse, dans les systèmes financiers publics francophones, les entités publiques disposent déjà de sous-comptes ouverts dans les comptes du Trésor. Ces sous-comptes peuvent désormais être facilement convertis en comptes bancaires tout en les conservant au Trésor, qui sera alors en mesure de surveiller l’ensemble des opérations des entités publiques.

Ce modèle organisationnel étant appelé à perdurer dans les pays de la zone UEMOA (et CEMAC), il sera intéressant d’analyser ultérieurement les possibilités de coordination entre les différents États, et de développer des outils de diagnostic permettant de faire des préconisations en termes techniques, règlementaires et financiers.

[1] Conseiller résident du FMI au Niger.

[2] Bénin, Burkina-Faso, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal, Togo.

[3] Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest, dont le siège est situé à Dakar, Sénégal.

[4] Directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA, art 58.

[5] SICA : Système Interbancaire de Compensation Automatisé / STAR : Système de Traitement Automatisé et de Règlement.

Note : Les articles du PFM Blog du FMI ne doivent pas être considérés comme représentatifs des opinions du FMI. Les points de vue exprimés sont ceux des auteurs et ne reflètent pas forcément les politiques du FMI.

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