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March 31, 2020

Préparer les systèmes de gestion des finances publiques à relever les défis du COVID-19

Covid

Posté par Sandeep Saxena et Michelle Stone [1], traduit par Matthieu Sarda et Khalid Alkassoum [2]

L'épidémie de COVID-19 mettra à l'épreuve les systèmes de gestion des finances publiques (GFP) de nombreuses manières, comme l'ont fait les précédentes urgences sanitaires liées à Ebola et au SRAS. Les défis à relever seront probablement principalement les suivants : (i) estimer et trouver des ressources budgétaires et financières supplémentaires ; (ii) assurer la disponibilité des fonds pour les unités de prestation de services et les décaisser efficacement en tenant dûment compte des contrôles ; (iii) suivre et comptabiliser les ressources déployées dans le cadre des interventions d'urgence et en rendre compte de manière transparente ; et (iv) assurer la continuité des activités en cas d'absence massive de personnel. La présente note décrit les mesures que les gouvernements peuvent prendre pour préparer et renforcer la capacité de leurs systèmes de gestion des finances publiques à relever ces défis. 

I.    Objectifs de la GFP dans la réponse à une pandémie

Les systèmes de GFP sont essentiels pour soutenir l'efficacité de la réponse d'urgence du gouvernement. Les gouvernements du monde entier sont confrontés aux défis posés par l'épidémie de COVID 19.  Des pressions sans précédent sont susceptibles d'être exercées sur les systèmes de santé, tant publics que privés, et les gouvernements pourraient être contraints de prendre des mesures de relance budgétaire en réponse à la crise. Les gouvernements doivent s'assurer que leur système de gestion des finances publiques est équipé pour répondre aux exigences supplémentaires et aux nouveaux défis sur les points suivants :

  • La prestation de services de santé d'urgence, le soutien à la fourniture de soins de santé aux patients, l'achat de fournitures, d'équipements et de ressources humaines pour surveiller, contenir et atténuer l'épidémie de COVID-19 ;
  • La fourniture continue de services essentiels qui peuvent être soumis à un stress lors d'une épidémie ;
  • Le soutien de nouvelles politiques fiscales pour aider les catégories de la population en difficulté financière ; et
  • La poursuite des opérations malgré l'absence de personnel dédié aux finances publiques dans l'ensemble du gouvernement.

Les systèmes de GFP devraient également être capables de soutenir les objectifs budgétaires, qu'il s'agisse de trouver des économies compensatoires pour l'augmentation des dépenses liées au COVID-19, ou de préparer et de mettre en œuvre des plans de relance budgétaire pour soutenir l'activité économique, le cas échéant.

II.    Mesures immédiates : Identifier le cadre juridique pour un financement budgétaire supplémentaire

Les ministères des finances doivent identifier quels sont les mécanismes d'intervention d'urgence disponibles pour répondre à des demandes imprévues. En général, les principaux outils de gestion des finances publiques pour faire face aux dépenses d'urgence sont les suivants :

  • Crédits pour dépenses imprévues dans le cadre du budget approuvé (ou de tout fonds permanent pour dépenses imprévues). Les gouvernements doivent veiller à les utiliser de manière judicieuse et transparente. Il serait nécessaire d'établir un ordre de priorité clair des demandes de crédits pour dépenses imprévues afin de garantir que les fonds ne soient pas grevés et restent disponibles pour répondre aux besoins hautement prioritaires.
  • Les dispositions relatives aux dépenses d'urgence peuvent être autorisées dans certaines juridictions. Elles permettent de dépenser plus que les montants prévus au budget dans certaines circonstances, généralement dans le cadre d'un mécanisme d'approbation simplifié (par exemple, l'approbation d'un chef d'État).
  • La redéfinition des priorités de dépenses par des réaffectations et des virements peut créer des marges budgétaires pour répondre à des besoins supplémentaires. La redéfinition des priorités et la réaffectation devraient normalement se faire de manière transparente dans le cadre légal applicable aux mouvements de crédits.
  • Des lois de finances rectificatives peuvent être nécessaires si les nouveaux besoins en ressources ne peuvent être satisfaits dans le cadre de l'autorité conférée à l'exécutif ou de l'enveloppe budgétaire disponible.
  • Des dons extérieurs - sectoriels ou pour des interventions d'urgence - peuvent être envisagés.

Il serait prudent de vérifier l’existence de contraintes légales ou parlementaires pour la recherche de fonds supplémentaires ou la réaffectation des dépenses qui justifient une action préalable. Cette vérification permet d’éviter un scénario dans lequel il ne serait pas possible de convoquer à nouveau le Parlement, ou de le réunir, alors qu'une approbation serait par la suite nécessaire.

III.    Mettre en place des mécanismes institutionnels de GFP pour répondre aux situations d'urgence

A. Redéfinir les priorités de dépenses

Compte tenu du besoin accru de soutenir la santé et les services essentiels lors d'une épidémie, les ministères des finances devraient estimer les besoins en ressources pour les interventions d'urgence et identifier les dépenses peu prioritaires qui pourraient être réduites afin de créer des marges pour les dépenses prioritaires.

  • Préparer des estimations rapides des besoins en ressources supplémentaires. Le calcul des coûts liés à l'augmentation de la taille des services existants devrait être relativement plus facile si les facteurs de coût et les paramètres de prix et de volume sont déjà disponibles. Exiger des ministères compétents qu'ils fournissent des informations sur les coûts de tout nouveau service envisagé.
  • Demander aux ministères concernés de prévoir des économies dans leurs budgets respectifs en tenant compte des priorités politiques, des progrès, de toute marge de manœuvre disponible et des éléments qui peuvent être reportés à une période ultérieure. L'expérience a montré que les coupes budgétaires globales ne produisent pas l'impact souhaité.
  • Il convient de veiller à ce que les dépenses hautement prioritaires, notamment celles destinées à soutenir les personnes vulnérables et à couvrir des postes essentiels, tels que le service de la dette, ne soient pas affectées négativement. Idéalement, les réductions de dépenses devraient éviter d'avoir un impact sur les secteurs déjà soumis à des tensions en raison de l'impact du COVID-19 (par exemple, le tourisme et les petites entreprises).
  • Examiner l'impact de la redéfinition des priorités sur le cadre budgétaire à moyen terme.

B.    Assurer la liquidité, recalibrer la dette et les besoins de trésorerie

La gestion des liquidités sera essentielle pour permettre au gouvernement de faire face à ses obligations étendues et d'apporter des secours aux populations touchées par la crise. Même lorsque des économies compensatoires sont disponibles dans le budget, une réponse à la pandémie nécessitera probablement un décaissement plus important de liquidités à court terme. Les gestionnaires de la dette publique et de la trésorerie devraient commencer à planifier l'augmentation des besoins de financement et de liquidité dès que possible.

  • Examiner les implications éventuelles pour la dette - tant en termes de volume que de composition - et apporter les ajustements nécessaires au programme d'emprunt annuel et au calendrier d'émission.
  • Recalibrer le niveau du volant de trésorerie, si nécessaire, pour tenir compte de l'incertitude accrue, car la prévision des flux de trésorerie devient plus difficile en raison de besoins de trésorerie soudains et imprévisibles.
  • Explorer d'autres sources de financement, telles que des lignes de crédit supplémentaires auprès des banques et des arrangements pour des emprunts à court terme sur appel auprès d'entreprises publiques et de fonds de pension riches en liquidités. Il convient d'explorer les possibilités d'exploiter toute réserve importante de liquidités de l'État en dehors du système de compte unique du Trésor et de la placer sous le contrôle du Trésor.
  • Les gestionnaires de trésorerie doivent surveiller de près le solde de trésorerie de l'État. Si nécessaire, des protocoles supplémentaires pour le partage d'information peuvent être mis en place avec la banque centrale et les banques commerciales fournissant des services bancaires au gouvernement.
  • Mettre en place un mécanisme permettant d'établir un ordre de priorité pour les paiements destinés aux secteurs/objectifs prioritaires, à utiliser en cas de pénurie temporaire de liquidités. Les pays disposant de systèmes de paiement centralisés - par le biais du Trésor public – seront mieux à même d’assurer la hiérarchisation des paiements. Les systèmes de paiement décentralisés devront s'appuyer sur une hiérarchisation des priorités au niveau local. Des instructions claires de la part des autorités centrales sur l'établissement des priorités seront utiles.
  • Le soutien financier des institutions financières internationales (par exemple, le FMI et la Banque Mondiale) et d'autres donateurs pourrait également être exploré et préparé si nécessaire.

C.    Assurer le décaissement des fonds en temps voulu

Des processus d'exécution budgétaire robustes garantiront que les ressources sont mises à la disposition des unités de prestation de services en temps utile et de manière efficace afin qu'elles puissent remplir leurs missions (supplémentaires). Des procédures clairement articulées et bien comprises pour les décaissements prioritaires garantiraient des déblocages budgétaires et un traitement des demandes en temps utile. L'idée n’est pas de contourner les contrôles établis mais de créer un circuit pour le traitement des postes prioritaires et des autorisations de dépenses accélérées. Il peut toujours exister un conflit entre les contrôles et l'efficacité, et une approche équilibrée doit être adoptée.

  • Adopter une approche des contrôles fondée sur les risques. Par exemple, le pré-audit peut se concentrer uniquement sur les paiements à haut risque, tandis que les paiements relativement moins risqués peuvent faire l'objet d'un post-audit.
  • Lorsque cela est possible, envisager une plus grande délégation de l'autorité financière - tant pour la réaffectation des fonds que pour l'approbation des paiements - aux ministères en première ligne, comme le ministère de la santé.
  • Dans la mesure du possible, l'utilisation d'un système de règlement brut en temps réel[3] (RBTR) permettrait de déplacer rapidement les fonds dans le système financier du pays. Ces systèmes sont conçus principalement pour les transactions de montants élevés entre institutions financières. Néanmoins, les autorités du Trésor devraient discuter avec la banque centrale de la possibilité de les utiliser, si ce n'est déjà fait. Les RBTR seraient particulièrement utiles pour transférer des ressources de manière sûre et rapide aux gouvernements infranationaux et aux organismes publics et privés de première ligne.
  • Les dépôts directs par les canaux bancaires sont probablement le moyen le plus rapide, le plus sécurisé et le plus sûr, au cas où le gouvernement déciderait d'étendre les subventions salariales et les transferts d'argent à de larges pans de la population touchée. La possession d'un compte et la possibilité de recevoir des dépôts directs seront déterminantes pour les personnes touchées par la crise. Pour ceux qui n'ont pas de compte bancaire, les paiements par téléphone portable et les cartes prépayées - avec possibilité de rechargement - peuvent être de bonnes alternatives. Ces méthodes nécessitent toutefois une préparation préalable. Une action en amont des autorités, en particulier au niveau local, sera essentielle pour garantir l'efficacité de ces systèmes de décaissement de masse.
  • Le plus grand défi sera probablement l'authentification des bénéficiaires et la prévention de la fraude. Les gouvernements devront trouver des moyens d'assurer le versement des secours en temps voulu avec un degré de risque acceptable.
  • Certains gouvernements peuvent recourir à des avances de fonds pour mettre rapidement des ressources à la disposition des unités de prestation de services, surtout si les procédures normales de décaissement sont lourdes et prennent du temps. Il sera important de suivre et de comptabiliser correctement les avances et de garantir leur utilisation et leur règlement rapide. Les avances doivent être approuvées par une autorité désignée et inscrites dans un registre des avances (de préférence automatisé) au moment de leur versement, en indiquant clairement le montant, l'objet, le bénéficiaire et la personne responsable de leur clôture. Les registres devraient être tenus de manière qu'il soit possible de procéder à tout moment à une analyse détaillée des avances. Cela permettra de suivre les avances en cours et leur règlement en temps voulu.

D.    Suivi et notification des dépenses d'intervention d'urgence

Le suivi, la comptabilité et la déclaration des dépenses engagées pour les interventions d'urgence sont importants pour garantir que les décideurs politiques et le public en général disposent d'informations en temps utile pour prendre des décisions en connaissance de cause. Un bon enregistrement permettra également de mettre plus facilement fin aux dispositions temporaires en matière de dépenses lorsque le besoin s'en fait sentir.

  • Établir des lignes budgétaires spécifiques pour faciliter le suivi des fonds. Veiller à ce que toutes les ressources budgétaires déployées pour les interventions d'urgence, y compris les dons exterieurs, passent par ces lignes budgétaires. Reproduire ces lignes budgétaires dans le plan comptable du gouvernement, afin que l'utilisation des fonds soit enregistrée et rapportée sur un seul compte dans les états financiers.
  • Créer un dispositif de reporting pour fournir aux décideurs politiques des informations en temps opportun sur l'utilisation des fonds.

E.    Assurer la continuité des activités

Les gouvernements doivent être prêts, avec leurs plans de continuité des activités, à faire face à l'absence de personnel à grande échelle, car de plus en plus de personnes se déclarent malades ou doivent s'abstenir de se rendre dans les bureaux. Si l'élaboration et la mise en œuvre de plans de continuité des activités appropriés peuvent prendre du temps, des mesures simples prises en urgence peuvent faire une grande différence.

  • Identifier les processus critiques (par exemple, les décaissements) et l'infrastructure critique (par exemple, le système de traitement des transactions financières). L'objectif sera de veiller à ce que ces derniers continuent à fonctionner sans entrave.
  • Attribuer des responsabilités au personnel remplaçant pour les processus et les applications logicielles critiques. Dans le système de traitement des transactions, créer des rôles appropriés et accorder des droits d'accès au personnel remplaçant.
  • Tester les logiciels et les systèmes de communication pour les opérations à distance.
  • Organiser systématiquement les documents et informations importants sur un disque partagé protégé afin de garantir leur disponibilité pour le personnel autorisé.
  • Dans la mesure du possible, exposer un groupe plus large de personnel aux processus et applications critiques. Préparer des organigrammes et des guides de procédure étape-par-étape pour les opérations critiques qui peuvent être suivis et utilisés par du personnel, même non formé, en cas de besoin.

F.    Établir une coordination efficace avec les niveaux de gouvernement infranationaux[4]:

La coordination avec les gouvernements/entités infranationaux sera importante pour comprendre les besoins au niveau de la base, pour leur fournir le financement nécessaire afin de leur permettre de répondre aux exigences accrues en matière de prestation de services et pour améliorer la qualité de la réponse.

  • Mettre en place, si ce n'est déjà fait, un canal de coordination centralisé pour échanger systématiquement des informations sur les besoins de financement des gouvernements infranationaux, leur niveau de liquidité et les progrès de la mise en œuvre.

IV.    Anticiper une plus grande souplesse politique :

Les responsables de la GFP doivent également se préparer à la nécessité éventuelle de mesures de relance budgétaire pour soutenir l'activité économique. Les décideurs disposent ainsi de la souplesse politique nécessaire pour réagir rapidement aux évolutions. Les premiers travaux pourraient, par exemple, consister à explorer les possibilités d'accélérer les plans de dépenses et à passer en revue les projets d'infrastructures afin d'identifier les projets prêts à être mis en œuvre ou les projets en cours de réalisation qui peuvent être accélérés.

Cet article fait partie d'une série liée à la crise du coronavirus. Tous nos articles sur le sujet se trouvent sur notre page d'articles sur les coronavirus du PFM Blog.

 

[1] Sandeep Saxena et Michelle Stone sont économistes principaux au département des finances publiques du FMI.

[2] Matthieu Sarda est conseiller résident du Département des finances publiques du FMI au Niger ; Khalid Alkassoum est consultant informatique du Ministère des Finances du Niger.

[3] STAR-UEMOA par exemple dans la zone UEMOA (Note des traducteurs).

[4] échelons déconcentrés et décentralisés.

Note : Les articles publiés sur le blog du FMI sur la gestion des finances publiques ne doivent pas être considérés comme représentant le point de vue du FMI. Les points de vue exprimés sont ceux des auteurs et ne représentent pas nécessairement ceux du FMI ou de la politique du FMI.

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