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February 03, 2011

PEFA: Marco de medición del desempeño en materia de GFP -- revisión de tres indicadores

Por Secretaría del PEFA

1. Antecedentes y proceso

El programa del PEFA ha introducido ajustes a los indicadores respecto de los cuales la experiencia recogida en los cinco años transcurridos desde la puesta en práctica del marco de medición del desempeño en materia de gestión de las finanzas públicas (GFP) ha demostrado que las calificaciones no siempre reflejan correctamente el nivel de desempeño del sistema. En junio de 2010, el Comité Directivo del PEFA solicitó comentarios a todas las partes interesadas acerca de las revisiones propuestas a los siguientes indicadores:

· ID-2 Composición del gasto efectivo en comparación con el presupuesto original aprobado;
· ID-3 Ingresos efectivos agregados en comparación con el presupuesto original aprobado;
· ID-19 Transparencia, competencia y mecanismos para la tramitación de reclamaciones en materia de adquisiciones.

Se recibieron comentarios de los asociados del PEFA, otras organizaciones donantes, gobiernos asociados, consultores y personas físicas. En algunos de los 20 comentarios específicos si bien se planteó más de una cuestión, en ninguno de ellos se rechazaron las propuestas (y varios comentarios en realidad eran análisis en los que se hacía hincapié un aspecto en particular).


Las revisiones propuestas se pusieron a prueba frente a datos derivados de evaluaciones anteriores durante la etapa de diseño. Esto resultó simple en el caso del ID-2 y el ID-3, aunque fue más difícil para el ID-19 (ya que en los nuevos criterios de calificación se especifican pruebas que no se requerían en evaluaciones anteriores); sin embargo, el indicador revisado produce resultados que son compatibles con los obtenidos aplicando la Metodología del CAD de la OCDE para la evaluación de los sistemas de adquisiciones, tal como se pretendía.

El Comité Directivo del PEFA ha aprobado las versiones finales de tres indicadores revisados para su uso. El Comité Directivo quiere implementar el uso de estos indicadores revisados a la brevedad posible, lo que tal vez signifique que puedan utilizarse en algunas evaluaciones actualmente en marcha. Sin embargo, en la totalidad de las notas conceptuales y términos de referencia de las evaluaciones propuestas emitidos después del 28 de febrero de 2011 debe plantearse el uso de los indicadores revisados.

2. Los indicadores revisados

ID-2. Composición del gasto efectivo en comparación con el presupuesto original aprobado
Motivos de la revisión
En situaciones en que todos los cambios en comparación con el presupuesto original arrojen un resultado negativo (por ejemplo, cuando se observa una reducción importante, derivada de un déficit considerable de ingresos) o positivo (tal vez debido a ingresos extraordinarios cobrados a mitad de año), la actual metodología redunda en una calificación “A”, aun cuando los cambios se distribuyan de manera dispareja. Además, el tratamiento contable de las contingencias puede tener grandes repercusiones para la calificación, según el tamaño de la partida para contingencias y si ella se transfiere a las entidades que efectúan los gastos o se gasta o se rinde cuentas de ella directamente bajo el rubro para contingencias; cabe reiterar que, en el supuesto de que no se registre ninguna otra varianza, conforme al ID-2 se asignará una calificación “A” al Gobierno que tenga una gran partida para contingencias pero que rinda cuentas de su uso directamente bajo el rubro para contingencias, en tanto que el Gobierno que transfiera la partida para contingencias a las entidades que efectúan los gastos merecerá una calificación más baja (en otras palabras, el criterio de calificación penaliza lo que en general se considera una buena práctica).

Fundamento del cambio
Para solucionar estos problemas, la actual base de cálculo del ID-2 se ha modificado para reflejar la buena práctica presupuestaria de acordar un valor marginal igual a todas las partidas del presupuesto, y se ha agregado un segundo aspecto para centrarse en las contingencias. La dimensión i) mejorará la calificación de toda varianza respecto de las asignaciones presupuestarias originales usando desviaciones relativas respecto de un ajuste general del presupuesto, a fin de reflejar el gasto efectivo agregado. Sin embargo, a fin de evitar el “doble recuento” del impacto de las contingencias, ellas se excluirán de este cálculo de las varianzas. Se ha calibrado una nueva dimensión ii) a fin de evitar la penalización de las “buenas prácticas” asignando la calificación “A” al Gobierno que registra gastos efectivos escasos o nulos con cargo a la partida para contingencias (porque la partida para contingencias no se ha usado o bien se ha transferido a los departamentos que efectúan los gastos y en los que se incurren y registran los gastos efectivos).

ID-3. Ingresos efectivos agregados en comparación con el presupuesto original aprobado
Fundamento de la revisión
El ID-3 original califica la diferencia porcentual entre los ingresos previstos y los efectivamente recaudados, pero en él no se consideró la subestimación de los ingresos presupuestados. Los pronósticos pesimistas de ingresos suelen redundar en que los fondos provenientes de un flujo de ingresos mayor de lo previsto se usen para gastos que no se han sometido al examen del proceso presupuestario, en tanto que los pronósticos optimistas pueden dar lugar a asignaciones de gasto injustificadamente grandes y a déficits fiscales más grandes de lo planeado si el gasto no se reduce cuando los ingresos son inferiores a los previstos.

Fundamento del cambio
Por lo tanto, los criterios utilizados para la calificación del indicador se han modificado a fin de incorporar las desviaciones tanto positivas como negativas, aunque como las consecuencias de estas últimas son más graves, especialmente a corto plazo, se atribuye más importancia a la recaudación de ingresos inferiores a los previstos.

ID-19. Transparencia, competencia y mecanismos para la tramitación de reclamaciones en materia de adquisiciones
Fundamento de la revisión
Si bien varios ID ejercen un impacto en las adquisiciones o se ven influidos por ellas, el ID-19, el único indicador que se refiere al funcionamiento del sistema de adquisiciones públicas, se ha considerado inadecuado habida cuenta de la importancia del volumen de gasto público que tiene lugar a través de este sistema. Dos de los tres aspectos también demostraron ser difíciles de calificar con uniformidad.

Fundamento del cambio
El ID-19 ha resultado más integral para examinar la solidez, el funcionamiento y la apertura del sistema nacional de adquisiciones, al agregarse un aspecto adicional y reformularse totalmente los otros tres a fin de reflejar la Metodología del CAD de la OCDE para la evaluación de los sistemas de adquisiciones (MEA) y proporcionar vínculos con ella. El ID-19 se basa en información recogida como parte de la aplicación de la MEA o, si en los últimos tiempos no ha tenido lugar ninguna aplicación de esa metodología, sirve para orientar a los evaluadores del PEFA hacia fuentes de información y pruebas apropiadas al hacer referencia a la documentación de la MEA.

3. Apoyo a la ejecución

La Secretaría ha puesto en práctica varias medidas para ayudar a los usuarios a introducir estos cambios:
· Ayudas para los evaluadores: se han actualizado y publicado en el sitio web instrumentos como planillas de cálculo y orientaciones sobre interpretaciones y fuentes de pruebas.
· Materiales didácticos: en presentaciones del PEFA en todos los eventos de capacitación (y divulgación) venideros se pondrán de relieve las revisiones de los indicadores. Se actualizarán los materiales didácticos relativos a los indicadores revisados a fin de que se reflejen los cambios.
· Traducción: todos los materiales relativos a los indicadores revisados se traducirán al francés y español con carácter urgente y, a su debido tiempo, al ruso, portugués y árabe.

4. Comparación con evaluaciones anteriores

Como una proporción cada vez mayor de las evaluaciones que se están realizando actualmente son en verdad evaluaciones “reiteradas” (realizadas con la intención específica de evaluar los cambios en el desempeño del sistema de GFP desde la evaluación anterior), el Comité Directivo ha acordado que, cuando:

· los mismos datos numéricos sean la base fundamental para la calificación de las versiones original y revisada del indicador (como en el caso del ID-2 dimensión i), ID-3 e ID-19 aspecto dimensión iii), debe exigirse que el equipo de evaluación vuelva a calcular la calificación anterior utilizando los criterios enmendados, aunque tan sólo con la finalidad de identificar la dirección del cambio en el tiempo;

· las pruebas necesarias para la calificación de un indicador o dimensión no sean cuantitativas (lo que sucede con algunos aspectos del ID-19), es poco probable que sea factible un planteamiento de “recálculo” (puesto que los evaluadores posteriores tal vez no puedan acceder a los datos que resultaban aplicables al momento de la evaluación anterior pero que ahora serían necesarios ni recrearlos para cumplir con los criterios revisados), por lo tanto tal vez sea necesario llegar a la conclusión de que las calificaciones no son directamente comparables, y exigir que los evaluadores describan la situación en la parte narrativa de la evaluación.

NB: En la base de datos de calificaciones de las evaluaciones que mantiene la Secretaría se identificarán los casos en que las calificaciones asignadas utilizando estos indicadores revisados no sean comparables con las de evaluaciones anteriores.

El texto completo que ha de reemplazar a la redacción actual del marco de medición del desempeño del PEFA así como orientaciones adicionales para los evaluadores (incluyendo una hoja de cálculo revisada) puede consultarse en http://www.PEFA.org

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