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June 04, 2012

Transición a la contabilidad en base de devengo: Notas Técnicas y Manuales del FMI

Publicada por Abdul Khan

La contabilidad en base de devengo es un tema candente en la actualidad, y muchos países han manifestado interés en adoptar este tipo de régimen contable. En una Nota Técnica de septiembre de 2009 elaborada por Abdul Khan, del Departamento de Finanzas Públicas del FMI, y por Stephen Mayes, ex funcionario de la institución, se presentan recomendaciones sobre el diseño, la planificación y la implementación de un régimen de contabilidad en base de devengo. La Nota aborda una serie de cuestiones relacionadas con la implementación de la contabilidad en base de devengo, y tiene por objeto establecer las pautas generales sobre las condiciones previas necesarias para una transición exitosa a la contabilidad en base de devengo, la secuencia adecuada de las medidas de reforma y los hitos que podrían servir como indicadores de los avances.

Las directrices de la Nota están concebidas para su aplicación principalmente en departamentos y unidades del gobierno general dentro de jurisdicciones nacionales, provinciales/estatales y locales. Se supone que las empresas estatales que participan en actividades comerciales ya preparan los presupuestos, llevan su contabilidad y presentan informes en base de devengo completo.

Haga clic aquí para descargar el texto íntegro de la nota en inglés o español

¿Qué es la contabilidad en base de devengo?

La contabilidad en base de devengo es una metodología contable en que las transacciones se reconocen en el momento en que ocurren los eventos económicos subyacentes, independientemente del momento en que tengan lugar los correspondientes cobros y pagos en efectivo. De acuerdo con esta metodología, los ingresos se reconocen cuando se generan, y los gastos se incurren cuando se asumen los pasivos o cuando se consumen los recursos. Esto contrasta con la contabilidad en base caja, en la cual los ingresos y gastos se reconocen cuando tienen lugar los cobros o pagos en efectivo, respectivamente.

Razones para adoptar una contabilidad en base de devengo?

A nivel macrofiscal, la importancia de la contabilidad en base de devengo para la política macroeconómica estriba en que se trata de un régimen que valora activos y pasivos que tienen incidencia en la orientación general de la política fiscal y la sostenibilidad fiscal en términos generales, pero que no se valoran en la contabilidad en base caja. En particular, mientras la contabilidad en base caja valora solamente la deuda convencional, la contabilidad en base de devengo valora otros pasivos de cuasi-deuda, como las cuentas por pagar por la recepción de bienes y servicios, y los pasivos con empleados.

Un marco de contabilidad en base de devengo es esencial para determinar sistemáticamente el costo total de las actividades del gobierno. La información completa de costos (incluidos los costos no monetarios, como la depreciación, y las pensiones devengadas de los empleados públicos) es esencial para evaluar la eficiencia de los servicios del gobierno, y por lo tanto es un componente clave de todo marco para la gestión del desempeño del sector público. Más concretamente, contar con información sobre los costos totales de los servicios del gobierno puede ser crucial cuando se consideran otras opciones para la prestación de servicios, como la tercerización y la recuperación de costos, y para la comparación con parámetros internacionales (por ejemplo, comparaciones de costos de servicios de salud o educación).

Se necesita una gestión más sistemática de los activos y pasivos. Dado que la contabilidad en base de devengo exige la preparación de balances de situación del gobierno, y que ésto implica la identificación, valoración e información periódica de los activos y pasivos del gobierno, es preciso que los gobiernos adopten un método más sistemático para identificar¸ realizar un seguimiento y valorar todos los activos y pasivos. Estas actividades pueden promover la creación de sistemas (como registros de activos) y procedimientos para la planificación y gestión de los activos y pasivos. Por lo tanto, la adopción de la contabilidad de devengo, sobre todo cuando va acompañada de iniciativas de reforma para mejorar el desempeño del sector público, puede facilitar una mejora general de la gestión de los activos, y crear una mayor conciencia del costo que implica la tenencia y utilización de los activos. De manera similar, el requisito de identificar, valorar e informar sobre los pasivos del gobierno, y el consiguiente aumento de la transparencia, puede promover una mejora de la planificación financiera para garantizar que el gobierno pueda pagar sus pasivos en el momento de su vencimiento.

¿Qué es la presupuestación en base de devengo?

Hay quienes sostienen que es poco probable que las ventajas antes descritas se materialicen plenamente a menos que las reformas del sistema de devengo comprendan no solo a la contabilidad sino también a la presupuestación. Mientras que la contabilidad de devengo se ocupa de la información ex post, la presupuestación en base de devengo supone la planificación ex ante con dicho criterio. Los presupuestos en base de devengo incorporan, además de los flujos de efectivo, todas las transacciones que no son en efectivo presupuestadas, como la depreciación de activos y las pensiones de los empleados públicos, así como los importes proyectados de activos y pasivos. Las asignaciones presupuestarias aprobadas por el parlamento también pueden determinarse según el criterio del devengo para pagar todos los costos de las operaciones del gobierno, independientemente del momento en que se pague en efectivo, aunque este no es un componente esencial de los presupuestos en base de devengo y dependerá de las normas jurídicas y de otros requisitos y convenciones aplicadas en cada jurisdicción.

Aspectos básicos de la implementación

En esta nota se abordan varias cuestiones relacionadas con la transición al sistema de devengo, como la formulación de políticas contables, las deficiencias en las actuales normas internacionales de contabilidad, la información de caja en un marco de devengo, la alineación de la contabilidad de devengo con la elaboración del presupuesto, la clasificación del presupuesto y el plan de cuentas, el balance de apertura, la centralización versus descentralización de los procesos financieros, temas de consolidación, y partidas ‘controladas’ versus ‘administradas’.

También se analizan algunas condiciones previas para el éxito de la transición hacia un sistema de devengo:

  • Un sistema aceptable de contabilidad en base caja: Un sistema contable sólido que genere datos fiables en base caja es una base esencial para iniciar la transición a un marco de devengo.
  • Compromiso político: Es esencial que la introducción planificada de la contabilidad de devengo esté respaldada en las esferas más altas del Ejecutivo.
  • Capacidad técnica: La experiencia internacional indica que la falta de recursos técnicos adecuados puede ser un obstáculo importante para la implementación satisfactoria de la contabilidad de devengo. Es esencial que un gobierno que esté pensando en adoptar la contabilidad de devengo cuente con un grupo de funcionarios con las aptitudes técnicas necesarias (contables, informáticas, etc.), o que disponga de la capacidad para contratar ese personal para los cargos clave.
  • Sistemas informáticos automatizados: Aunque, en teoría, la contabilidad de caja o de devengo puede implementarse de manera manual o por medio de un sistema electrónico, en la práctica no se aconseja que un gobierno trate de implementar una contabilidad de devengo completo sin la ayuda de un sistema moderno de información de gestión financiera del sector público (GFMIS, por sus siglas en inglés), con funcionalidades probadas en aspectos tales como el libro mayor, cuentas por pagar, compras, gestión de activos, etc.

La nota también contienen indicaciones útiles sobre la secuencia de la reforma: “La secuencia de implantación debe tener en cuenta el contexto del programa general de reformas del gobierno. La experiencia internacional indica que la transición a la contabilidad de devengo suele ser un elemento de apoyo de un conjunto más amplio de reformas del sector público”. La nota incluye un cronograma de implementación, y presenta algunas recomendaciones para la adopción gradual del devengo, como 1) por áreas de actividad y 2) por sector o tamaño, y estudios piloto.

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