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February 01, 2012

La Deuxième édition du Forum des Hauts fonctionnaires du budget des Etats membres de l’AFRITAC Centre (FoHBAC) : Le FoHBAC prend son envol

Posté par Abdoulahi Mfombouot

FOHBAC
La deuxième édition du Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats Membres (EM) de l’AFC s’est tenue du 9 au 13 janvier 2012 à Libreville en République gabonaise, sur le thème général La réforme budgétaire: une dynamique internationale au service de l’action publique.

Les délégués de tous les EM ainsi que les représentants des principaux PTFs[1] intervenant dans le domaine de la gestion des finances publiques ont participé à l’événement. Les directeurs en charge des finances publiques de l’UEMOA et de la CEMAC y ont également pris part. Les cérémonies d’ouverture et de clôture du forum ont été présidées par le ministre du budget de la République gabonaise précédé à chaque fois par le Directeur de l’AFC. La représente Résidente de la Banque Mondiale au Gabon a pris la parole lors de la clôture du forum au nom de tous les PTFs.

Au terme des échanges, les délégués ont établi la synthèse générale de leurs travaux et élu un nouveau bureau présidé par M. Yves Fernand Manfoumbi, DGB du Gabon et le Vice-président M. Aboubakar Malloum Goni, DGB du Tchad. M. Abdoulahi Mfombouot a été nommé Secrétaire technique du FoHBAC. Un plan d’action a également été adopté pour l’année à venir. La troisième édition du Forum est prévue pour janvier 2013 à N’Djamena en République du Tchad.

CONTEXTE

Le FoHBAC a vu le jour le 30 septembre 2010 à Brazzaville au Congo dans le cadre d’une rencontre des professionnels du budget organisée par l’AFC. Cette rencontre avait pour objectif d’offrir une plateforme d’échanges et de partage sur les expériences des Etats en matière de réforme budgétaire. A l’issue des travaux, et forts des résultats satisfaisants auxquels ils étaient parvenus, les participants ont, à l’unanimité, résolu d’en faire un forum permanent à travers une déclaration dite de Brazzaville. Dans le même temps, ils ont élaboré des projets de statuts et de règlement intérieur qui ont ultérieurement été adoptés à la session extraordinaire de février 2011 à Douala au Cameroun, en marge de l’atelier de validation des directives de la CEMAC. Ces textes fondateurs prévoient que le secrétariat technique du Forum soit confié à AFRITAC Centre.

OBJECTIFS DE LA DEUXIEME EDITION DU FoHBAC

L’objectif général de la rencontre était deconsolider la dynamique d’échanges et d’expériences et en particulier de tirer les premières leçons du fonctionnement du forum et préparer les travaux des prochains mois pour renforcer son action ; (ii) partager les expériences de chaque EM en matière de modernisation de la gestion budgétaire ; (iii) s’approprier les bonnes pratiques et les standards internationaux sur les thèmes développés ; et (iv) mettre en place le nouveau bureau du FoHBAC.

CEREMONIE D’OUVERTURE

La cérémonie d’ouverture a été ponctuée par deux interventions : celle du directeur de l’AFC qui a présenté la genèse du FoHBAC et les principales actions réalisées par l’AFC en qualité de secrétariat technique du forum, et l’allocution du ministre gabonais du budget qui a rappelé les défis et les enjeux du FoHBAC et insisté sur la nécessité d’asseoir les bases d’une coopération durable et mutuellement bénéfique entre les EM et surtout d’adopter et de communiquer aux EM un programme d’activités pour la prochaine année. Il en a profité pour faire l’état des lieux des réformes budgétaires au Gabon. 

DEROULEMENT DES TRAVAUX

Les travaux proprement dits furent centrés autour de quatre thèmes principaux : la réforme du cadre légal et la stratégie de mise en œuvre des réformes ; la réforme des modes de gestion budgétaire ; la politique budgétaire au service du développement ; et l’assistance technique dans les EM.

THEME 1 : RÉFORME DU CADRE LÉGAL ET STRATÉGIE DE MISE EN ŒUVRE

Ce thème a fait l’objet de six exposés suivis de débats qui ont permis de dégager quelques enseignements dignes d’intérêt.

1.1. Les directives de la CEMAC

Adoptées le 19 décembre 2011, ces directives sont en ligne avec les bonnes pratiques et les normes internationales. Elles accordent aux EM un délai de 2 ans pour la traduction dans les droits nationaux ainsi qu’une mise en œuvre progressive étalée sur 8 voire 10 ans pour certaines dispositions. La réussite de leur mise en œuvre requiert (i) une sensibilisation accrue de tous les acteurs ; (ii) une forte implication de tous les EM ; (iii) approche solidaire entre les EM ; (iv) un appui politique constant au plus haut niveau ; et (v) un appui des PTFs.

1.2. La LOLF française : 10 ans après l’adoption et 5 ans de mise en œuvre

L’exposé a mis en exergue les principales leçons de l’expérience française, notamment la nécessité (i) d’une implication au plus haut niveau (soutien politique) tout au long de la réforme ; (ii) de la formation des managers publics à la culture de responsabilité ; (iii) d’une formation dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau ; (iv) du recours à des expérimentations pour s’approprier la réforme ; (v) d’une bonne communication externe et  interne ; (vi) d’une mise sous tension par le calendrier ; (vii) d’une gradualité de la réforme ; et (viii) de tenir compte des défis de long terme : défi politique, défi administratif, défi culturel et défi technique.

1.3. La Gouvernance de la réforme des finances publiques en RDC

La réforme en RDC repose sur quelques piliers importants : (i) un pilotage politique par le gouvernement ; (ii) un pilotage technique par une structure dédiée (COREF) ; (iii) une stratégie globale des réformes sur sept ans assortie d’un plan d’action triennal glissant ; (iv) une réforme conduite par les administrations ; (v) un cadre de dialogue avec les PTFs ; et (vi) un dispositif de suivi-évaluation.

1.4. Les travaux en ateliers

Atelier 1 : Les rapports entre les autorités budgétaires et les ministères sectoriels

Les conclusions de cet atelier ont insisté sur les recommandations suivantes : (i) promouvoir une approche de dialogue et de coopération avec les administrations (top-down/bottom-up) ; (ii) encourager la déconcentration progressive du rôle d’ordonnateur et la responsabilisation des gestionnaires ; (iii) mettre en place un dispositif d’accompagnement et d’information des ministères, notamment en instituant des correspondants ou points focaux ; (iv) adopter un calendrier budgétaire permanent ajustable à la marge ; (v) susciter l’intérêt des ministères sectoriels au processus de préparation du budget ; et  (vi) faciliter le processus d’exécution budgétaire dans les services financiers.

Atelier 2 : L’implication de la société civile dans le processus budgétaire

Les échanges ont débouché sur les conclusions suivantes : (i) la participation de la société civile au processus budgétaire est aujourd’hui une nécessité pour les Etats ; (ii) quelques EM expérimentent déjà cette démarche, par exemple le processus participatif du DSND et l’expérience camerounaise du suivi participatif du BIP ; (iii) la nécessité du renforcement des capacités de la société civile en matière budgétaire ; et (iv) le besoin d’une instance permanente de concertation en matière budgétaire.

Atelier 3: La promotion d’un programme de master exécutif sur la modernisation des Finances Publiques et la budgétisation axée sur les résultats

Après examen du projet des TdR, les membres de l’atelier ont jugé cetteinitiative essentielle dans le contexte du passage aux réformes de 2ème génération. Toutefois, ils ont souhaité qu’une expertise soit commise par AFC pour finaliser ce dossier en prenant en compte les recommandations suivantes : (i) dynamiser la formation traditionnelle assurée par les écoles nationales d’administration et autres centres de formation et promouvoir les liens entre ces écoles/centres et les universités ; (ii) s’orienter vers un master executive plutôt qu’un master classique, avec des modules et un mémoire ; (iii) organiser le master de manière à permettre aux participants de ne pas se couper de leurs postes d’affectation durant le cursus ; (iv) susciter l’appui des PTFs (en plus des traditionnels, comme l’ACBF) ; (v) commencer par une ou deux écoles de formation de la sous-région, sélectionnées sur la base de leurs compétences en la matière ; (vi) sensibiliser les ministères des finances ou du budget des EM à l’intérêt de ce programme et ; (vii) faire élaborer des modules standards de formation et impliquer à la fois les praticiens et les universitaires à la formation.

1.5. Difficulté de mise en œuvre des réformes et quelques pistes de solution (Banque mondiale)

La communication s’est concentrée sur les préalables aux réformes en insistant sur un environnement favorable (un consensus du pouvoir politique, un projet politique de modernisation de l’Etat, la capacité du ministère du Budget à piloter la mise en œuvre de la réforme, la mobilisation de l’ensemble de l’Administration) et une économie politique de la réforme: diagnostic de l’existant aux fins d’identification des difficultés potentielles techniques de mise en œuvre.

Elle a également relevé quelques facteurs clés de succès notamment la nécessité de (i) traduire les directives dans toutes les langues officielles des EM de la communauté ; (ii) internaliser la réforme (appropriation de la réforme par les acteurs internes et mise en conformité du cadre juridique) ; (iii) concevoir une stratégie de mise en œuvre ; et (iv) séquencer la mise en œuvre.

1.6. Démarche et enjeux de l’harmonisation du cadre juridique, comptable et statistique des finances publiques dans l’espace UEMOA

La mise en œuvre des nouvelles directives de l’UEMOA avance, mais certaines difficultés freinent le processus. Après l’adoption en juin 2009 des nouvelles directives qui promeuvent les réformes de 2ème génération, un programme d’appui aux réformes a été mis en place en décembre 2009. Une forte implication des EM et une forte adhésion et soutien des PTF a été indispensable dans le processus d’adoption et de mise en œuvre.

Cependant, les difficultés n’ont pas manqué, notamment le non respect du calendrier de transposition par les EM et la non-conformité de certaines dispositions des directives aux Constitutions nationales, nécessitant la révision préalable de ces dernières.

THEME 2 : REFORME DES MODES DE GESTION

Les 7 thèmes ci-après ont été développés :

2.1. Le contrôle budgétaire en mode LOLF française

L’évolution du contrôle budgétaire en France est marquée par : (i) le recentrage du contrôle sur la soutenabilité budgétaire ; (ii) le maintien du visa sur les engagements juridiques mais désormais basé sur les risques avec un seuil financier (5 à 10% des actes) ; (iii) l’institution d’un avis sur les documents prévisionnels de gestion ; (iv) un contrôle des emplois portant à la fois sur les plafonds d’emploi et les masses salariales ; et (v) la création d’une autorité unique (budgétaire et comptable) auprès des ministères (CBCM).

En termes de perspectives d’évolution du contrôle, il est envisagé (i) d’instituer un contrôle interne budgétaire dans chaque ministère ainsi que des comités d’audit interne ; (ii) d’opérer une distinction claire entre les fonctions d’inspection et d’audit interne ; et (iii) d’alléger et recentrer le contrôle comptable sur les enjeux et les risques.

2.2. L’expérience gabonaise en matière de structuration des programmes budgétaires

Cette présentation a permis aux participants de comprendre que les programmes, en tant que cadre de mise en œuvre des politiques publiques, ne se décrètent pas ; ils doivent s’inscrire dans un processus participatif. Fort des premières tentatives de construction des programmes restées inabouties, le Gabon a récemment repris les travaux en les orientant sur (i) une optique de progressivité commençant par 4 ministères pilotes ; (ii) une meilleure appréhension des concepts de Missions, Programmes et Actions ainsi que des principes qui sous-tendent leur construction ; (iii) la réactivation et le renforcement de l’équipe projet ; et (iv) la forte implication des ministères et mise en place des équipes projets ministérielles.

Les prochaines étapes de la mise en place des budgets de programmes prévoient (i) l’extension progressive du chantier de structuration des programmes à d’autres ministères à partir de mars 2012 ; (ii) l’élaboration de la démarche de performance dans les 4 ministères pilotes depuis octobre 2011 ; et (iii) une étude en cours sur l’adaptation du système d’information.

2.3. L’expérience congolaise sur la déconcentration de la chaîne de la dépense

Bien qu’exécuté dans un contexte d’ordonnateur unique, le budget du Congo a connu un début de déconcentration dans le domaine de la passation des marchés publics, de l’engagement et de la liquidation des dépenses et du contrôle financier. L’ordonnancement est assuré par l’ordonnateur délégué (le DGB) et ses mandataires suivant les seuils. D’autres actions sont également conduites dans le sens de la rationalisation de la chaîne de la dépense, entres autres l’élaboration d’une nomenclature des pièces justificatives des dépenses et la fixation des délais de traitement des dossiers à chaque étape ; l’organisation des différentes procédures d’exécution des dépenses ; et l’institution du principe d’ordonnateurs multiples dans le projet de loi en cours transposant la directive LF de la CEMAC.

2.4. Le système intégré de gestion des finances publiques (GESCO) en RCA

La RCA s’est doté d’un système intégré de gestion des finances publiques (GESCO) qui  comporte deux modules intégrés: Budget et Trésor. GESCO est évolutif et interfaçable avec les autres applications. Une étude est en cours pour l’extension de GESCO aux ministères sectoriels. Toutefois sa performance est affectée par le recours abusif aux procédures dérogatoires et une insuffisante appropriation.

Le principal enseignement retenu est que la mise en place d’un système de gestion des finances publiques adapté est un préalable pour le passage aux réformes de seconde génération. Elle en constitue même l’épine dorsale.

2.5.  La budgétisation et l’exécution des dépenses d’investissements publics en Guinée Equatoriale

La gestion du budget d’investissement public incombe à plusieurs administrations: les ministères du plan, des infrastructures et des finances, le GEPROJETOS, et l’Agence 2020.Les grands projets d’investissement en cours dans les différents secteurs sont adossés sur leplan national de développement adopté par le gouvernement et qui comporte 4 axes et 13 programmes. Les projets d’investissements sont financés par les recettes pétrolières. Les autorités sont conscientes des charges récurrentes qu’induisent ces investissements.

2.6.  La mobilisation, la budgétisation et le suivi de la gestion des financements extérieurs au Tchad

Le dispositif de mobilisation, de budgétisation et de suivi des financements extérieurs est encore dans la phase de maturation. Le gouvernement éprouve beaucoup de difficultés à le maîtriser notamment du fait de : la multiplicité d’intervenants avec des rôles imprécis, l’absence d’un document de politique nationale de l’aide, le manque d’un guide d’élaboration du programme triennal d’investissement public, la déficience du système d’information et de communication de données sur les financements extérieurs, le calendrier budgétaire non harmonisé avec celui du programme triennal d’investissement, une faible coordination entres les PTF et un insuffisant suivi des projets sur financement extérieur.

Quelques pistes de solution envisagées : (i) respecter la Déclaration de Paris ; (ii) instaurer un cadre d’échange permanent entre les ministères du budget et du plan ; (iii) adopter un document de politique nationale de l’aide ; (iv) mettre en œuvre la solution médiane (CAS, FC) proposée par les directives de la CEMAC ; (v) redynamiser les dispositifs de suivi-évaluation interne et externe des projets et programmes de développement ; et (vi) accélérer l’aboutissement de la réforme en matière de passation des marchés publics.

2.7. La gestion des fonds de bailleurs: cas du BAS/FCE au Burundi

Une première expérience de gestion des fonds des bailleurs à travers le budget d’affectation spéciale (BAS) est mise en œuvre au Burundi depuis 2010 grâce au regroupement d’un groupe de PTF ayant mis en place un fonds commun de l’éducation (FCE) dans le cadre d’un BAS. Le ministre de l’éducation en est constitué ordonnateur délégué et les fonds sont logés dans un compte pivot au CUE à la Banque de la République du Burundi. Les PTF concernés sont associés à la programmation et au suivi de l’exécution des projets financés par le BAS/FCE.

Cette option, au demeurant conforme à la nouvelle loi organique et au Règlement Général de Gestion des Budgets Publics, offre l’opportunité de déconcentrer la phase administrative de la dépense dans les ministères dépensiers et permet ainsi de préfigurer les réformes de deuxième génération. Elle constitue une solution de compromis en attendant de muter complètement vers les appuis budgétaires conformément à la Déclaration de Paris.

En termes de perspectives, il est prévu le recrutement d’un auditeur pour une période de deux ans, la mise en interface de SIGEFI avec le logiciel TOMPRO (dédié au BAS/FCE) pour permettre la saisie unique des engagements, la mise en place du BAS/SANTE à partir de 2013 et l’extension progressive à d’autres secteurs à partir de 2014.

THEME 3 : L’ARTICULATION DU  DOCUMENT DE STRATÉGIE NATIONALE DE DÉVELOPPEMENT, DES STRATÉGIES SECTORIELLES ET DE LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

La problématique de cette articulation représente un défi majeur pour les pays africains. Elle implique de (i) proposer un calendrier budgétaire qui tienne compte des phases de revue et d’évaluation des stratégies ; (ii) s’assurer que les éléments relatifs à l’évaluation/révision du Document de Stratégie Nationale et Développement (DSND) soient intégrés dans l’atteinte des objectifs ; (iii) vérifier la cohérence des objectifs globaux et spécifiques du DSND/allocation intra-sectorielles de ressources ; (iv) s’assurer de la rationalité de la déclinaison de la stratégie sectorielle et de la traduction budgétaire des priorités ; (v) vérifier la pertinence de l’architecture budgétaire (stratégie / objectifs / ministères / secteur) ; et (vi) apprécier les résultats sur la base des indicateurs de résultats et des cibles objectivement mesurables et vérifiables.

THEME 4 : LA PROBLÉMATIQUE DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE DANS LES ETATS MEMBRES

Des difficultés de mise en œuvre de l’assistance technique existent aussi bien du côté des bénéficiaires que des prestataires.

Du côté des bénéficiaires, il s’agit de (i) faibles capacités, indisponibilités et forte mobilité des acteurs ; (ii) réticences à donner des informations ; (iii) documents  souvent non exploitables ; (iv) statistiques peu fiables ; (v) réaction tardive ou non aux projets d’aide-mémoire ; (vi) non-partage des rapports avec les principaux acteurs ; (vii) absence ou peu d’assurance qualité du produit ; (viii) mise en œuvre insuffisante des recommandations des missions ; (ix) absence d’une instance unique de suivi de la mise en œuvre des recommandations ; et (x) faible capacité d’absorption par les bénéficiaires.

Du côté des prestataires, (i)faible coordination des PTFs ; (ii) différences d’approches qui désorientent souvent les bénéficiaires ; (iii) maîtrise imparfaite des réalités nationales ; (iv) faible prise en compte des recommandations des précédentes missions ; (v) transposition des modèles non adaptés ; (vi) non respect des délais de transmission des rapports ; (vii) utilisation encore trop répandue du support papier, dont l’exploitation est mal aisée ; (viii) utilisation parfois non pertinente des clauses de confidentialité ; (viii) qualité du produit pas toujours assurée ; et (ix) démarche d’accompagnement non explicite.

Au demeurant, des progrès sensibles ont été observés ces dernières années, tant de la part des bénéficiaires que des prestataires.

CONCLUSION : Quelle perspective pour 2012 ?

A l’issue des travaux, les délégués ont adopté un plan d’action pour l’année à venir bâti autour des principaux axes suivants : (i) recours à une expertise CT pour finaliser les TdR du programme de master et identifier les centres de formation compétents ; (ii) constitution de groupes d’études thématiques au sein du FoHBAC ; (iii) sensibilisation accrue des PTFs aux activités du Forum ; (iv) poursuite de la démarche de coopération avec CABRI ; et (iv) tenue du prochain forum en janvier 2013 à N’Djamena au Tchad.

Download Programme

Download Introduction

Download Liste des Participants

Download Synthèse

Download Programmes pilotes

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Download Congo RDC

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Download Tchad

Download Gabon

Download CEMAC

Download France

Download France LOLF

Download Senegal

Download AFRITAC Centre

Download UEMOA

Download World Bank


[1] Banque mondiale et  Pôle PNUD de Dakar.

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