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November 21, 2011

Note de présentation du document sur le contrôle parlementaire

Affiché par Mohamed Moindze, consultant international

Le budget est l’instrument de mise en œuvre des politiques publiques le plus important. Il affecte la vie de tous les citoyens. Pourtant, le processus budgétaire a été, pendant très longtemps, sous le contrôle exclusif du gouvernement. Or, il ne saurait y avoir de bonne gouvernance des finances publiques (qui est nécessaire pour la mise en œuvre des politiques publiques) sans contrôle externe efficace des finances publiques. L’implication du public dans le processus budgétaire (et même des parlements) n’était, dans le passé, pas considérée comme utile. Certains avançaient qu’une telle participation pouvait être dangereuse puisqu’elle pouvait saper la stabilité budgétaire d’un pays en sacrifiant les équilibres macroéconomiques.

Depuis près de vingt ans, et de façon croissante, les pays en voie de développement engagent des réformes courageuses pour permettre aux parlements nationaux de jouer le rôle éminent que les constitutions leur accordent dans la gestion des affaires publiques. Ce mouvement se place dans le cadre d’une tendance générale à la démocratisation et à la bonne gouvernance. Ce rôle accrû des parlements consiste à débattre des grandes orientations des pays et à contribuer ainsi à les définir, à adopter les lois, à allouer des ressources aux gouvernements pour la mise en œuvre des politiques, et en contrôler l’application.

Malheureusement, dans de nombreux pays en développement, ce contrôle demeure encore souvent insuffisant. Cela peut résulter de nombreux facteurs (à la fois institutionnels,  techniques et historiques) qui limitent les pouvoirs et les capacités parlementaires. Le cadre juridique, tel que la constitution et les lois organiques sur les lois de finance de nombreux pays, encadre la manière dans laquelle le parlement peut s’impliquer dans le processus budgétaire. Dans les régimes parlementaires où les compositions du parlement et du gouvernement sont intimement liées (par exemple dans les pays du Commonwealth), le pouvoir d’amendement est utilisé avec prudence car des modifications importantes apportées au projet de budget du gouvernement pourraient être interprétées comme un  vote de défiance envers celui-ci. Dans de tels systèmes, les gouvernements et les partis de la coalition de la majorité au parlement se concertent avant la publication du projet de budget (et surtout lorsque cette majorité n’est pas cohérente). Dans les régimes présidentiels, le parlement dispose d’un pouvoir illimité pour modifier le projet de budget. Dans certains pays à législation d’inspiration napoléonienne, comme la France et la plupart des pays d’Afrique francophone, des amendements peuvent être apportés au projet de budget du gouvernement à condition qu’ils ne modifient pas le déficit proposé.

Même si c’est le parlement qui détient le pouvoir budgétaire en vertu du principe d’autorité, le gouvernement dispose d’un pouvoir réglementaire de modification du montant des crédits ainsi que de leur répartition. Ce dernier peut modifier les autorisations parlementaires, soit par décret, soit par arrêté. Ces modifications ne sont pas sans incidence sur la « suprématie » du parlement dans le processus budgétaire et c’est la raison pour laquelle ce pouvoir réglementaire de modification du budget voté est souvcen encadré par une plafonnement du montant des crédits qui peuvent faire l’objet d’un virement ou d’un transfert.

Il convient de préciser que presque tous les parlements africains disposent juridiquement d’un pouvoir de contrôle budgétaire depuis la fin des années 1990 avec l’instauration du multipartisme. Mais, ces pouvoirs ne sont pas suffisamment mis en œuvre car les  parlements ont peu de ressources, et donc, des capacités insuffisantes pour accomplir leur travail. Dans les pays en développement, l’insuffisance des ressources a des répercussions négatives sur l’équilibre du pouvoir avec l’exécutif. Le travail de contrôle parlementaire est moins rigoureux étant donné que les parlementaires doivent s’appuyer sur des experts qui leur sont affectés par le gouvernement et qui lui font d’abord allégeance. Il est très facile pour le gouvernement de contourner purement et simplement le parlement pour faire passer son projet de budget ou anéantir le contrôle. Il ne faut pas oublier que même si les honorables parlementaires sont bien instruits chacun dans son domaine de compétence, ils ne le  sont pas forcément dans le domaine de la gestion publique et encore moins dans le domaine budgétaire. Or le contrôle budgétaire exige des capacités solides de compréhension et d’analyse. En conséquence, le contrôle budgétaire effectué n’est pas à la hauteur de l’attente des citoyens.

Il convient de montrer que de nombreuses études effectuées par des institutions financières internationales (la Banque mondiale, l’OCDE… etc), des initiatives régionales africaines comme le PSA (Partenariat Stratégique avec l’Afrique) et CABRI (Collaborative Africa Budget Reform Initiative) et d’autres initiatives mondiales comme OBI (Open Budget Initiative) montrent que la qualité de la gouvernance des finances publiques en Afrique est compromise par la participation insuffisante du Parlement à la préparation du budget et au processus de supervision budgétaire. Or, si ces insuffisances, et bien d’autres qui s’y rapportent, ne sont pas corrigées, les budgets nationaux ne seront pas conformes aux aspirations des citoyens et par conséquent, les gouvernements n’accompliront probablement pas beaucoup de progrès dans la réalisation de leurs objectifs de politique publique annoncés. Ainsi, l’établissement d’institutions parlementaires solides, de bons processus et de capacités suffisantes en vue de réaliser la supervision budgétaire constituent-ils une priorité pour l’amélioration de la gouvernance des finances publiques.

Le document ci-joint aborde, dans un premier temps, le rôle et les attributions d’un parlement dans une démocratie, les motivations de la participation parlementaire dans le processus budgétaire, l’influence du parlement et ses facteurs dans ce processus. S’appuyant sur des pratiques internationales éprouvées, il fournit ensuite des conseils pratiques aux autorités nationales des pays en développement s’engageant dans des chantiers d’amélioration de la gouvernance publique, particulièrement ceux visant à renforcer les pouvoirs et les capacités parlementaires en matière de contrôle budgétaire. Il s’agit, notamment de la mise à niveau du cadre juridique et institutionnel conformément aux recommandations internationales (PEFA, OCDE, FMI), de la mise en place des programmes de formation de développement des compétences de tous les parlementaires (et particulièrement des membres des commissions des finances), du renforcement de l’autonomie parlementaire par la mise à la disposition des parlements d’un pool d’assistants experts en finances publique et de l’amélioration de la participation citoyenne dans le processus budgétaire.

Aussi est-il nécessaire de reconnaître que le renforcement de l’efficacité parlementaire dans le processus ne saurait se limiter à des aspects « purement » techniques. Il est extrêmement lié au mode de gouvernance qui est, à son tour, profondément marqué par le cadre institutionnel et politique du pays. En conséquence, l’élaboration des plans nationaux de renforcement des capacités des parlements en matière budgétaire est toujours confrontée à des contraintes d’ordre politique et institutionnel dont il convient de tenir compte pour introduire des « réformes viables ». Ces réformes auront plus de chances de réussir lorsqu’elles bénéficient de l’adhésion de la classe politique et de celle de la société civile maisaussi d’un processus transparent et participatif. Comme toute réforme de grande envergure, le processus de renforcement des capacités du parlement étant extrêmement complexe et de longue haleine, les avantages escomptés s’obtiennent sur le moyen ou le long terme à travers une politique coordonnée et bien suivie et en tirant au fur et à mesure les leçons de l’expérience.

Download Le rôle du Parlement dans le processus budgétaire

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