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October 28, 2011

République Démocratique du Congo: Conférence sur les Reformes Budgétaires

Affiché par Ian Lienert

Une conférence sur les réformes budgétaires en République Démocratique du Congo (RDC) a été organisée les 3 et 4 octobre 2011 à Kinshasa, par le Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF).[1]  Plus de 150 personnes étaient présentes, avec une participation importante des ministres provinciaux du budget et des finances, ainsi qu’une représentation des ministères centraux (Plan, Budget et Finances) et sectoriels et de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le Ministre du Budget a ouvert la conférence.

A l’issue des discussions, les participants ont validé l’idée d’une approche priorisée des  réformes des finances publiques. La première priorité est de restaurer la crédibilité de la loi des finances. Pour les représentants des provinces, une grande importance est attachée à la mise en œuvre de la Constitution de 2006, notamment en ce qui concerne l’allocation aux provinces de 40 % des recettes à caractère national.

Contexte

Le Gouvernement, face aux faiblesses qui ont continué à caractériser la gestion des finances publiques d’une part et aux défis de la décentralisation d’autre part, a pris l’option de refondre l’ensemble du système de gestion des finances publiques dans le cadre  du Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques (PSRFP) adopté en mars 2010. L’ambition de cette stratégie est de moderniser le système de finances publiques en s’inspirant des bonnes pratiques internationales.

Depuis quelques années, certaines réformes ont été entreprises, y compris  une nouvelle nomenclature des dépenses et des recettes, l’unification du budget qui comprend maintenant les dépenses de fonctionnement et d’investissement, une amélioration du processus d’élaboration du budget, l’exécution de la dépense à travers des procédures rationalisées et une chaîne informatisée, un système informatisé de la paie qui se veut être la base unique de la paie des fonctionnaires de l’Etat; l’adoption d’un nouveau code des marchés publics et la mise sur pied d’un système de production des états de suivi budgétaire.

En juillet 2011, une nouvelle loi relative aux finances publiques (LOFIP) a été promulguée. Cette loi s’articule en cinq parties: (1) dispositions générales ; (2) dispositions relatives aux lois des finances du pouvoir central ; (2) dispositions relatives aux édits budgétaires des provinces et aux décisions  budgétaires des entités territoriales décentralisées (ETD); et (5) rapports entre le pouvoir central, les provinces et les ETD. Pour la mise en œuvre de la LOFIP, le COREF a été chargé d’élaborer un projet de chronogramme pour que, dans les meilleurs délais, les innovations qu’elle comporte soient maîtrisées par tous les acteurs tant au niveau du pouvoir central qu’à celui des provinces.

L’objectif de la conférence

L’objectif principal des assises était de partager les expériences et d’engager le débat sur les différentes questions que soulèvent les orientations de la LOFIP. Les innovations apportées par la nouvelle loi transformeraient, à terme, la pratique budgétaire en RDC, en introduisant une culture de la performance dans la gestion publique. Cette nouvelle approche requiert un changement radical des pratiques actuelles[2] et une démarche progressive.

La conférence offrait l’occasion pour la RDC de s’informer sur les contraintes auxquelles d’autres pays ont eu à faire face dans la gestion des réformes budgétaires. L’expérience de ces pays devrait aider la RDC à mieux maîtriser les enjeux de la réforme. En même temps, les échanges avaient l’ambition d’identifier les principaux aspects de la réforme budgétaire et de dérouler une trajectoire soutenable.

Déroulement de la conférence

La première journée de la conférence a été composée de deux sessions qui ont permis de tirer les leçons des expériences internationales des pays de l’OCDE et de pays francophones en Afrique. La deuxième journée a été consacrée aux implications concrètes des leçons d’expérience sur la trajectoire des réformes envisagées en RDC.

Dans son mot d’ouverture, son Excellence, Monsieur le ministre du budget, a salué la présence de différentes délégations venues de l’étranger et celles de 11 provinces (Bandundu, Bas Congo, Province Orientale, Sud Kivu, Nord Kivu, Maniema, Equateur, Kasaï Oriental, Kasaï Occidental, Katanga et Kinshasa). Le programme de la conférence, ci-joint, identifie les intervenants étrangers et congolais.

Session 1 : Les comparaisons internationales : les pays de l’OCDE

Les pays de l’OCDE :

Pour ces pays, on retiendra que :

  • La qualité du système budgétaire est assez variable (ex : système comptable faible dans quelques pays de l’EU);
  • Le processus de réforme est lent dans certains pays (ex : Allemagne); et
  • Les pays de l’OCDE ne sont pas nécessairement les meilleurs modèles pour la RDC (il faut apprendre également d’autres pays, notamment ceux qui sont au même stade de développement).

La Suède et la France :

La budgétisation orientée vers la performance a été introduite en Suède depuis les années 1980 (cf. la France n’a commencé sa budgétisation par programme qu’en 2006). L’expérience suédoise illustre (pour les « programmes » des agences de l’Etat) les difficultés de :

  •  fixer des objectifs réels;
  •  mesurer la performance;
  •  lier les objectifs aux activités d’agences.

Pour ces raisons, la Suède a abandonné le système budgétaire axé sur la performance, mais elle utilise l’information sur la performance dans les évaluations de chaque budget-programme (et sous-programmes).

Session 2 : Les  réformes budgétaires en Afrique francophone et les pays post-conflit

Les principales faiblesses identifiées dans les pays de l’Afrique francophone peuvent être résumées de la manière suivante :

  • La volonté politique n’est pas toujours acquise.
  • Resistances aux changements.
  • Faible coordination des bailleurs de fond.
  • Faible capacités humaines et matérielles.
  • Insuffisance de la prise en compte du besoin d’étaler dans le temps la mise en œuvre de programmes de réformes très ambitieux.
  • Procédures d’exécution budgétaires complexes.

Réformes de la gestion des finances publiques dans les États affectés par un conflit :

  • Certaines réformes “fondamentales” ont pu être mises en place dans tous les pays (ex : plan comptable, nomenclature budgétaire, budget annuel).
  • Certaines de ces réformes “basiques” se sont soldées par aucun ou de très faibles progrès (ex : contrôles internes, passation des marchés) ou par des progrès dans certains pays mais pas dans d’autres (ex : la gestion de la trésorerie ; des rapports financiers complets).
  • Les réformes plus complexes concernant la préparation budgétaire n’ont pu être mises en œuvre rapidement (budget pluriannuel, CDMT, budget en lien avec politiques/résultats)

Session 3 : La réforme budgétaire en République Démocratique du Congo

Les réformes prévues :

  • Option du gouvernement de basculer du budget de moyens vers un budget axé sur les résultats et de refléter les politiques publiques dans le budget de l’Etat.
  • Priorisation des 5 secteurs : Santé, Education, Agriculture, Développement Rural, et Travaux Publics et Infrastructures.
  • Formulation des programmes et sous-programmes avec les ministères sectoriels.
  • Adoption de Cadres de Dépenses Sectoriels à Moyen Terme (CDSMT) pour ces cinq secteurs.

Difficultés rencontrées jusqu’ici (par le ministère du budget)

  • Faible capacité des administrations concernées par le processus.
  • Changement intempestif du cadre macroéconomique pendant la préparation du budget annuel.
  • Absence d’un format standard de présentation du CDMT.
  • Non implication de certains ministères sectoriels dans l’élaboration des prévisions.
  • Modicité des ressources.
  • Absence d’un engagement politique ferme des gestionnaires.
  • Retard enregistré dans la finalisation de la nouvelle nomenclature  programmatique.
  • Difficultés liées à la définition des sous-programmes.
  • Inadaptation des procédures d’exécution des dépenses publiques aux exigences du CDMT.

Les défis de la réforme budgétaire en RDC (le point de vue d’un député à l’Assemblée nationale)

Il faut confronter :

  • Un cycle budgétaire parlementaire maintes fois perturbé et dépôt tardif du projet de loi budgétaire.
  • Un cadrage macroéconomique souvent contesté, ce qui justifie pourquoi le Parlement augmente systématiquement les projections de recettes pour dégager des recettes (et des dépenses) additionnelles.
  • Une documentation budgétaire limitée ne favorisant pas une meilleure compréhension des chiffres budgétaires.
  • Des dépassements des crédits, souvent dans des proportions très fortes, foulant au pied l’autorisation parlementaire.

Session 4 : Synthèse des discussions : Leçons pour la RDC

Leçons de la présentation et de la discussion des pays « avancés »

  • Les expériences de ces pays ne peuvent pas être imitées sans tenir compte des conditions préalables et des circonstances locales.
  • Il faut améliorer le système de base, avant de commencer les réformes encore discutables dans les pays de l’OCDE.

Leçons de la présentation et de la discussion des pays francophone en Afrique

Il faut :

  • Se doter d’une stratégie globale de réforme des finances publique dans la durée et assorti d’un plan d’action glissant et d’un plan de dissémination de la réforme.
  • Mettre en place un cadre institutionnel de la réforme doté d’un personnel dédié et un cadre de partenariat avec les partenaires techniques et financiers (PTF).
  • Se donner des délais de mise en œuvre réalistes.
  • Impliquer en amont tous les acteurs des finances publiques.
  • Disposer d’un soutien politique fort.
  • Impliquer les PTF et s’assurer de la disponibilité de leurs appuis.
  • Eviter la rigidité règlementaire et législative afin de favoriser la remise en cause des dispositions qui s’avèrent inadaptées.
  • Accorder une attention soutenue à la réalisation des pré-requis pour le passage aux réformes de 2ème génération.

L’expérience des autres pays post-conflits :

  • Le succès des réformes demande une volonté politique ferme.
  • Le degré de dépendance du pays à l’aide internationale influe sur le rôle des bailleurs dans la détermination des réformes prioritaires.
  • La formalisation des procédures peut saper les intérêts particuliers.
  • L’accent sur la performance peut venir contredire les motivations réelles.
  • Processus de décentralisation peut modifier les calculs politiques.

Implications pour la RDC

  • Commencer par les fondamentaux
    • Dépôt dans les délais de la loi de finances de l’année.
    • Dépôt du projet de loi de règlement du dernier exercice clos avant le débat sur le projet de loi de finances pour l'exercice suivant.
    • Améliorer l’exécution du budget, surtout dans le respect des plafonds de dépenses de la loi de finances.
  • Restaurer la crédibilité du budget annuel en première étape.
  • Finaliser un chronogramme pour la mise en œuvre de la LOFIP.
  • Centrer le débat parlementaire sur les politiques publiques.
  • Mieux traduire dans le budget les politiques publiques : rendre lisible les chiffres budgétaires.
  • Améliorer les capacités de prévision des recettes budgétaires.
  • Respecter le vote et l’autorisation parlementaire.

Conclusions

  • Les réformes budgétaires en RDC sont très ambitieuses.
  • Le COREF est déjà en place pour piloter les réformes.
  • Il faut prioriser les réformes budgétaires, en commençant avec l’amélioration de l’existant : le budget annuel « classique ». L’action la plus urgente est une amélioration de l’exécution budgétaire[3] où il faut éviter l’utilisation abusive de la procédure « exceptionnelle » qui résulte en des dépassements des crédits budgétaires pour certaines dépenses (notamment de souveraineté) et une sous-exécution des budgets des secteurs dits « prioritaires » tels que l’éducation et la santé.
  • Un cadre de priorisation par « plateforme » a été adopté à l’unanimité à l’issue de la conférence. Les trois plateformes (voir la présentation « Synthèse de la conférence », ci-joint) sont :
    • Plateforme 1 (à terminer avant 2013 niveau central ; 2014 niveau provincial): Augmenter la Crédibilité du budget annueltant au niveau central qu’au niveau provincial. Pour les provinces, une décision politique est requise pour mettre en œuvre les dispositions de la Constitution de 2006 : l’allocation de 40% des recettes à caractère national aux provinces et la mise en place d’une Caisse de péréquation pour les investissements en province.
    • Plateforme 2 (à terminer avant 2015, niveau central): Responsabiliser les acteurs et augmenter la transparence.
    • Plateforme 3 (à terminer avant 2018, niveau central): Préparer et adopter une loi de finances annuelle axée sur la performancedans le contexte des CDMT par programme.

Les grands défis de cette approche par priorisation sont : (1) dans quelle mesure peut-on  commencer dès maintenant, les étapes de préparation des actions des plateformes 2 et 3 ; (2) est-ce que les dates indicatives (2013, 2014, 2015, etc.) sont réalistes ? Les expériences d’autres pays indiquent qu’on peut accélérer ou retarder les réformes en fonction des capacités et ressources humaines et matérielles, voire en fonction de l’appropriation (ou non) des réformes par les autorités politiques.

Prochaines étapes

  • Tous les acteurs budgétaires – y compris les PTFs -doivent éviter de mettre la charrue avant les bœufs en passant aux réformes budgétaires complexes (budget-programmes, CDMT) avant d’avoir  restauré la crédibilité de la Loi de finances et redonner un sens à l’autorisation parlementaire.
  • Le COREF, dans son plan d’actions prioritaires (PAP) pour 2011-12 doit assurer le bon équilibre entre les actions du pilier 1 (réformes budgétaires) et les quatre autres piliers du PSRFP, notamment les réformes fiscales (pilier 2), l’amélioration de l’exécution budgétaire (pilier 3), une comptabilité publique fiable et une gestion de la trésorerie transparente (pilier 4) et un système des contrôles efficace à quatre niveaux : contrôles budgétaires, par l’Inspection Générale des Finances, par la Cour des comptes, et par les deux chambres du parlement (central) ou les assemblées provinciales (organes délibérants des ETDs).
  • Dans les années à venir, le COREF compte organiser d’autres conférences annuelles, en commençant avec le pilier 2 (réformes fiscales) du PSRFP.
  • Le COREF compte afficher toutes les présentations de la conférence sur les sites internet du ministère du budget et du ministère des finances.

Download Programme

Download Synthese



[1] La coopération française a financé la conférence conjointement avec le Gouvernement congolais.

[2] Le 14 août 2011, lorsqu’au terme d’une réunion institutionnelle, le chef de l’Etat appelait à une réduction des dépenses exorbitantes, le plus souvent mouvementées hors du circuit officiel, c’est-à-dire hors la chaîne normale de la dépense publique.

[3] La diapo no. 10 de la Synthèse (ci-jointe) indique que le budget annuel de la RDC est parmi les moins crédibles de tous les pays africains.

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