« How Exceptional Expenditure Procedures Interfere with Good Governance in Francophone Africa | Main | Developing Program Budgeting AND Getting the Basics Right: Lessons from Mali »

June 07, 2011

En quoi les procédures exceptionnelles de la dépense affectent négativement la bonne gouvernance dans les pays francophones d’Afrique?

Préparé par Jean Pierre Nguenang

Dans les pays francophones d’Afrique, l’exécution de la dépense publique suit deux types de procédures : la première est qualifiée de normale (ou de droit commun) et la deuxième est dite dérogatoire ou exceptionnelles) et se distingue de la première en raison de sa souplesse. Suivant la procédure normale, la dépense publique doit passer par deux grandes phases: la phase administrative et la phase comptable. La phase administrative comprend trois étapes successives pour l’exécution de la dépense: l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement. La phase comptable porte sur les paiements et la tenue de la comptabilité. Les procédures dérogatoires à la procédure normale d’exécution de la dépense publique sont multiples ; celles-ci sont présentées en détail ci-après. Si l’utilisation de ces procédures, pour l’accélération des paiements des dépenses urgentes est admissible, les procédures exceptionnelles sont aussi utilisées, dans la pratique, pour contourner les contrôles et autres vérifications usuels. Cette pratique (i) réduit la crédibilité du budget et la discipline budgétaire, (ii) mène à une information tronquée sur les dépenses de l’Etat,  (iii) rend possible une modification de la composition de la dépense en exécution ;  et (iv) dans le pire des cas, ouvre la voie à une mauvaise utilisation des ressources de l’Etat...

Quelle est la typologie des procédures exceptionnelles utilisées?

  1. Des dépenses payables définitivement sans ordonnancement préalable. L’exemple le plus connu c’est le paiement des salaires, dont l’exécution est faite par le comptable sur la base des éléments de liquidation autorisés par les ordonnateurs dans bon nombre de pays francophones.
  2. Des dépenses payables provisoirement sans liquidation et ordonnancement préalable. Cette catégorie de dépenses regroupe selon les pays : (i) le paiement du service de la dette extérieure est effectué par le comptable caissier, sous réserve de régularisation ultérieure. Le comptable du trésor, soit décaisse en faveur des créanciers, via les banques centrales, soit met à disposition les fonds correspondant à une Caisse autonome d’amortissement, là où elle existe, qui en dernier ressort, effectue le paiement, parfois en se servant des banques commerciales ; (ii) les autres types de dépenses au titre des avances sur marché, des régies d’avances, les frais de mission ou de l’approvisionnement des postes diplomatiques. Certains pays les qualifient de paiements par anticipation (PPA). La liste de ces dépenses devrait être arrêtée par le ministre des finances.  Cependant, lorsque cette liste existe ; elle est anormalement longue et devrait être réduite.
  3. Des dépenses payables provisoirement par le banquier de l’Etat, représenté par les banques centrales dans les pays, par prélèvement direct du montant sur le compte courant du trésor. Ce sont des débits d’office à l’instar des intérêts débiteurs  ou des commissions sur les opérations de débit du CCT.
  4. Des dépenses des fonds spéciaux. Des services spécifiques en disposent et les gèrent eux-mêmes, en dehors de la procédure normale d’exécution. Ces fonds sont mis à la disposition de certains pouvoirs tels que la Présidence de la République et le Parlement.

Dans bon nombre de pays francophones, il est constaté un recours abusif aux procédures dérogatoires notamment de la catégorie 2 ci-dessus pour effectuer des dépenses parfois qualifiées d’urgentes, mais non éligibles. Les raisons tiennent parfois à plusieurs facteurs souvent liés comprenant : (i) l’absence de volonté de transparence sur l’exécution de la dépense ; (ii) la non discipline budgétaire, consistant à échapper à certains contrôles sur la dépense ; (iii) l’absence de fluidité de la chaine de la dépense, caractérisée par de nombreuses étapes de stationnement des dossiers de dépenses, dénombré à une trentaine dans certains pays, et correspondant à plus de trois mois de délai entre la demande et l’exécution finale de la dépense.

Les dépenses appartenant à la première catégorie des procédures dérogatoires ci-dessus posent moins de problème, pour la tenue des comptes.

En revanche, les paiements des dépenses des catégories 2 à 4 nécessitent de dispositions spécifiques pour leur enregistrement dans les comptes du comptable public. En effet, les paiements concernés doivent donner lieu dans des délais bien encadrés et impératifs à régularisation suivant les modalités particulières non exhaustives ci-après.

  • En ce qui concerne les avances sur marchés publics par imputation sur les décomptes ultérieurs.
  • Pour les régies d’avances et des dépenses effectuées par les représentations diplomatiques, au vu des justificatifs.
  •  Pour le paiement en devises au titre du service de la dette extérieure, l’opération est exécutée au vu d’une lettre d’autorisation de virement à la banque  intermédiaire émanant de l’ordonnateur ; la dépense en régularisation est engagée après réception de la notification de la lettre de débit pour le montant définitif, ce qui permet au comptable de solder son compte d’imputation provisoire.

Le dispositif de régularisation des dépenses suivant les procédures dérogatoires existe dans la plupart des pays, mais est peu appliqué. En particulier, il est indiqué dans certains pays dans les lettres de notification des crédits que « aucune proposition de répartition de crédits émanant d’un ministère ne sera validée sans avoir constaté au préalable la régularisation des dépenses éventuelles payées par anticipation pour le compte de cette structure. » L’absence de mise en ouvre de telle mesure est courante. Des conséquences sont visibles au niveau de la comptabilité budgétaire et de la balance générale des comptes en raison de leur non exhaustivité, et leur faible fiabilité. Les comptes de régularisation et d’attente entretiennent des montants non apurés pendant plusieurs exercices budgétaires.

En conclusion, la multiplicité des procédures d’exécution de la dépense dans les pays francophones accroit la complexité de la chaîne de la dépense et pose de manière récurrente les problèmes de régularisations et d’apurement des comptes d’attente chez le comptable assignataire. L’utilisation de certaines procédures dérogatoires de dépenses affaiblit la maitrise de l’exécution budgétaire et fragilise l’ensemble du système de gestion budgétaire et comptable.  Les pays devraient prendre des dispositions idoines pour les encadrer d’une part en renforçant les mesures existantes ou en mettant en place de nouvelles mesures efficaces lorsqu’elles n’existent pas d’autre part, en veillant à leur stricte application, sous peine de sanctions.

Note : les billets paraissant sur le IMF PFM Blog ne doivent pas être décrits comme représentant l’opinion du FMI. Les vues exprimées n’engagent que leurs auteurs et ne sont pas nécessairement représentatives de l’opinion ou de la politique du FMI.

TrackBack

TrackBack URL for this entry:
http://www.typepad.com/services/trackback/6a00e54ef005958834015432d7a177970c

Listed below are links to weblogs that reference En quoi les procédures exceptionnelles de la dépense affectent négativement la bonne gouvernance dans les pays francophones d’Afrique?:

Comments

Verify your Comment

Previewing your Comment

This is only a preview. Your comment has not yet been posted.

Working...
Your comment could not be posted. Error type:
Your comment has been saved. Comments are moderated and will not appear until approved by the author. Post another comment

The letters and numbers you entered did not match the image. Please try again.

As a final step before posting your comment, enter the letters and numbers you see in the image below. This prevents automated programs from posting comments.

Having trouble reading this image? View an alternate.

Working...

Post a comment

Comments are moderated, and will not appear until the author has approved them.

Back to top of page
©2007 IMF. All Rights Reserved. About Us | Terms of Use