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May 02, 2011

Une tentative pour trouver le juste milieu entre l’auto-contrainte et la flexibilité : la proposition de nouveau cadre budgétaire à moyen terme en France

Affiché par Guilhem Blondy

Le 16 mars 2011, le gouvernement français a soumis un projet de loi amendant la Constitution au Parlement. Le projet introduit trois changements dans la gouvernance qui concernent respectivement: (i) la transmission des programmes de stabilité au Parlement national avant leur soumission à la Commission européenne, (ii) le monopole des lois de finances en matière fiscale, iii) la portée juridique des cadres budgétaires à moyen terme (CBMT).

La transmission des programmes de stabilité au Parlement avant leur soumission à la Commission européenne était une demande forte des législateurs français depuis une décennie. Cependant, l’impact de la nouvelle procédure sur la substance des programmes pourrait rester limité, dans la mesure où le Parlement ne sera toujours pas autorisé à amender les programmes de stabilité.

Le monopole des lois de finances en matière fiscale fait partie d’une série de mesures récentes prises pour contrôler le niveau des dépenses fiscales. Elles comprennent une revue des niches fiscales conduite en 2010 et l’introduction d’une règle exigeant des mesures compensatoires pour toute nouvelle exonération fiscale.

La partie la plus intéressante du projet concerne le CBMT.

Contrairement à d’autres pays européens, les budgets à moyen terme sont un trait récent dans le système français de gestion des finances publiques. Une loi d’orientation des finances publiques sur cinq ans avait été votée en 1994 pour qualifier le pays pour l’euro, mais ce fut une expérience sans suite. Après 1998, des programmes de stabilité étaient préparés pour l’Union européenne, mais un budget à moyen terme détaillé n’était pas produit au niveau national. En 2008, la Constitution fut amendée pour créer des lois pluriannuelles de programmation des finances publiques. Deux lois de programmation des finances publiques, fixant des plafonds fermes pour deux ans et donnant des estimations pour les deux années suivantes ont été adoptées respectivement pour les périodes 2009-2012 et 2011-2014.

Le projet de loi constitutionnelle change le nom des CBMT français et renforce leur statut juridique. Si la révision était adoptée, le Parlement ne pourrait plus voter un budget annuel sans l’approbation préalable d’une loi-cadre d’équilibre des finances publiques. Certaines dispositions de ces budgets à moyen terme devraient avoir les mêmes effets juridiques que des lois organiques: elles seraient légalement contraignantes dans la préparation des budgets annuels et la Cour constitutionnelle pourra les faire appliquer en annulant des budgets annuels contraires. A ce stade, le projet de loi constitutionnelle déposé par le gouvernement ne donne de détails ni sur les caractéristiques (périodicité, champ, contenu) des lois –cadres d’équilibre des finances publiques ni d’explications sur leurs dispositions qui auront une autorité supra-législative. Bien que ces clarifications devraient venir plus tard dans une loi organique, l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle donne déjà quelques indices: les budgets à moyen terme devraient au moins couvrir trois ans fermes et pourraient aller jusqu’à cinq ans (la durée d’une législature) ; ils comprendraient des prévisions de recettes et de dépenses pour tous les niveaux d’administrations et des plafonds de dépenses détaillés pour les administrations publiques centrales et la sécurité sociale ; les dispositions dotées d’une portée supra-législative seraient les plafonds globaux de dépenses (des administrations publiques centrales et de la sécurité sociale) et un plafond sur les mesures nouvelles de recettes.

Le projet de loi constitutionnelle français arrive au bon moment, alors que le Conseil des ministres des finances européens a décidé le 15 mars 2011 de commencer des consultations avec le Parlement européen sur un projet de directive définissant des exigences minimales pour les cadres budgétaires nationaux dans la zone euro. Selon le communiqué de presse du Conseil, des CBMT efficaces seraient l’une de ces exigences.

Cependant le projet est essentiellement inspiré par des recommandations plus anciennes faites par l’ancien directeur général du FMI, Michel Camdessus, dans un rapport soumis au Président Sarkozy en juin 2010. Le groupe de travail présidé par M. Camdessus était initialement chargé de proposer une nouvelle règle budgétaire pour la France après l’adoption par l’Allemagne d’une nouvelle règle d’équilibre budgétaire inscrite dans la Constitution (Cf. PFM blog, 4 septembre 2009, The New Constitutional Deficit Rule for Germany: a New Model Governing Deficit and Debt). Comme souligné dans un précédent blog (Cf. PFM Blog, 4 juin 2010, Le message de Michel Camdessus au gouvernement français: pas de bonne règle d’équilibre des finances publiques sans institutions budgétaires solides), le rapport Camdessus insistait plus sur la nécessité d’un CBMT plus contraignant.

Une comparaison entre la révision constitutionnelle réalisée en Allemagne et le processus actuel en France donne un aperçu intéressant sur la convergence et les différences entre les institutions budgétaires des deux pays.

Les objectifs recherchés par les deux gouvernements sont pour l’essentiel similaires. Ils veulent rassurer les marchés financiers sur la crédibilité de leur propre politique budgétaire et influencer celle de leurs partenaires de la zone euro. Ils essaient de maintenir un équilibre entre l’auto-contrainte nécessaire pour convaincre les marchés et les partenaires et la flexibilité indispensable dans un environnement macroéconomique incertain. Tous deux s’appuient sur une réforme constitutionnelle pour atteindre ces objectifs, mais les traits de ces réformes sont assez différents.

La révision constitutionnelle allemande se concentre sur une règle budgétaire nationale à long terme qui couvre les administrations publiques centrales et locales, mais pas le système de sécurité sociale. Elle introduit des cibles numériques directement dans la Loi fondamentale. Une certaine flexibilité pour faire jouer les stabilisateurs automatiques est assurée par la référence au déficit structurel (pour les variations cycliques prévisibles) et par un compte de contrôle (en cas de déviations non prévues). Une clause de sauvegarde existe aussi en cas de catastrophe naturelle ou d’autre situation d’urgence.

Le projet de loi constitutionnelle français suppose que l’ancrage budgétaire à long terme est assuré par le Pacte de Croissance et de Stabilité et définit un mécanisme national pour le mettre en œuvre sur un cycle de moyen terme. Ce CBMT couvre les administrations publiques, mais il n’est contraignant que pour les administrations publiques centrales et la sécurité sociale. La flexibilité ne provient pas d’un calcul économique et d’une clause de sauvegarde. Elle est permise par l’utilisation d’un instrument juridique moins rigide qui laisse, dans le cadre de leurs engagements européens, une certaine faculté aux autorités politiques pour définir leur politique budgétaire à moyen terme.

De façon intéressante, les caractéristiques des réformes ne correspondent pas aux stéréotypes généralement associés aux deux pays. La Fédération allemande a réussi à associer les administrations publiques locales à la consolidation budgétaire, alors que le projet de loi français inclut le très développé système national de sécurité sociale dans la nouvelle gouvernance budgétaire à moyen terme. Le puissant Parlement allemand a restreint significativement ses marges de manoeuvre en adoptant une règle budgétaire cartésienne, alors que la technocratie française semble cette fois placer sa confiance dans un engagement politique en faveur de la discipline budgétaire.

Note : les billets paraissant sur le IMF PFM Blog ne doivent pas être décrits comme représentant l’opinion du FMI. Les vues exprimées n’engagent que leurs auteurs et ne sont pas nécessairement représentatives de l’opinion ou de la politique du FMI.

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