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March 03, 2011

Le compte unique du Trésor : une idée révolutionnaire…en 1806!

Billet de Franck Bessette        

Si le concept de Trésor public a vu le jour en France au XIIIème siècle, en ce sens que les fonds publics ont été séparés de la caisse personnelle du roi, la monarchie française a continué à recourir à des comptes distincts pour divers usages. Le concept du Compte unique du Trésor (CUT) a été le produit des difficultés qu’ont éprouvées pendant de longues années les divers gouvernements révolutionnaires qui se sont succédé après 1789 pour satisfaire leurs besoins de liquidités. Pendant l’essentiel de la période révolutionnaire, ce sont des banquiers privés («faiseurs de services»), dont certains se chargeaient de collecter les impôts, qui avançaient à l’État les liquidités nécessaires, mais à un coût très élevé. L’institution du Compte unique du Trésor a été l’aboutissement d’un long processus qui s’est accompli pour l’essentiel au cours de la première moitié du XIXème siècle. Il serait difficile de faire ici l’historique détaillé des réformes du système du Trésor en France au cours de cette période, mais on peut distinguer trois grandes étapes.

Première étape : le Comte Mollien et le concept de compte unique du Trésor (1806)

Le Comte Mollien (voir portrait ci-dessus), qui avait toute la confiance de l’Empereur Napoléon Ier, est probablement le plus important personnage de l’histoire des finances publiques en France, et ce pour au moins trois raisons. Il a mis en place le système de comptabilité en partie double au ministère des finances en 1808. C’est aussi lui qui a créé la Cour des comptes en 1807, et qui a introduit le concept de l’unité de caisse, institué par le décret impérial du 16 juillet 1806. Le Comte Mollien considérait que la dépendance du Trésor à l’égard des banquiers privés était malsaine (et coûteuse), notant que ce système ne supprimait pas le risque de faillite du Trésor, comme l’ont confirmé certains événements célèbres et pénibles à l’époque. Il a donc institué une Caisse de service, qui n’était pas autre chose qu’un système de compensation entre les districts et départements pourvus de liquidités excédentaires et ceux qui n’avaient pas les fonds nécessaires pour couvrir leurs dépenses. Ce mécanisme devint l’instrument servant à réguler ce que l’on appelait plaisamment à l’époque le « mouvement général des fonds », afin d’éviter des coûts d’emprunt inutiles.  La Caisseservait aussi de banquier au Trésor, en émettant des « bons de service », précurseurs des bons du Trésor.

Deuxième étape : Napoléon et les «correspondants du Trésor» (1811)

En 1811, Napoléon était plongé dans la préparation de la campagne de Russie, qui allait conduire en 1812 à l’incendie de Moscou, mais aussi à une autre « flambée » : celle d’une vaste quantité d’argent pour équiper une armée de 771.000 hommes et assurer le fonctionnement d’un système logistique s’étendant sur des milliers de kilomètres. Le décret impérial du 25 février 1811 faisait obligation à toutes les municipalités de verser à la Caisse de service «tous les fonds excédant les besoins du service». Il appartenait au ministre des finances de décider quels fonds étaient à considérer comme excédentaires. Ce principe prévaut encore aujourd’hui, même si la loi autorise parfois des dérogations, et il a été étendu par la suite à d’autres collectivités locales (régions et départements), et même à des établissements publics après la Première Guerre mondiale. En contrepartie de cette obligation, le Trésor consent aux régions et départements des avances mensuelles sur les recettes des impôts locaux. En 2009, 45 % seulement des flux de fonds quotidiens se rapportaient à l’administration centrale. Les régions et départements représentaient environ 30 % du total. Cela renvoie à la notion de « correspondants du Trésor », que bon nombre d’autres pays ont copiée aujourd’hui. Il s’agit de particuliers ou d’organismes (administrations régionales ou départementales par exemple) qui déposent à titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trésor. La pratique des fonds particuliers a été abolie en 2001. En 2009, les transactions des correspondants du Trésor représentaient 55 % de l’ensemble des flux de trésorerie, et constituaient donc une ressource stable pour répondre aux besoins de liquidités de l’État, évitant du même coup le recours à l’emprunt.

Troisième étape : ouverture du Compte unique du Trésor à la Banque de France (1857)

La Banque de France a été créé le 18 janvier 1800 par Napoléon Bonaparte, alors Premier Consul, pour promouvoir la relance de la croissance économique à la suite de la profonde récession de la période révolutionnaire. Une loi de juin 1857, sous le règne de Napoléon III, (Second Empire) transfère le Compte unique du Trésor à la Banque de France. En échange du droit d’émettre des billets, la Banque commence alors à effectuer sans frais les opérations de trésorerie de l’État (aujourd’hui, la Banque est rémunérée pour ce service et elle rémunère les dépôts du Trésor) et à consentir à l’État des avances pour couvrir ses besoins financiers.

La réforme du Trésor qui a progressivement fait son chemin en France au cours de la première moitié du XIXème a été mue par des impératifs puissants, à savoir les énormes besoins de liquidités dus au fait que la République toute jeune, puis l’Empire ont mené la guerre aux monarchies européennes voisines pendant des décennies. C’était aussi le temps où est apparu l’État-nation, et où l’État a commencé à jouer un rôle de plus en plus important dans la fourniture de services publics, la collecte des impôts et la gestion de l’économie en général. Le système a depuis lors été modernisé et perfectionné à maintes reprises, mais repose aujourd’hui encore largement sur les principes établis dans la première moitié du XIXème siècle.

Note : les billets paraissant sur le IMF PFM Blog ne doivent pas être décrits comme représentant l’opinion du FMI. Les vues exprimées n’engagent que leurs auteurs et ne sont pas nécessairement représentatives de l’opinion ou de la politique du FMI.

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