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February 03, 2011

PEFA: Cadre d'évaluation de la performance -- révision de trois indicateurs

Posté par le Secrétariat PEFA

1. Contexte et démarche suivie

L’expérience des cinq années écoulées depuis le lancement du Cadre d’évaluation de la performance (PFM) montre que les notes attribuées au titre de certains indicateurs ne reflètent pas toujours correctement le niveau de performance du système. Le Programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière (PEFA) a donc modifié les indicateurs concernés. En juin 2010, le Comité directeur du PEFA a invité toute partie intéressée à faire part de ses commentaires sur les modifications proposées pour les indicateurs suivants :

· PI-2 Composition effective des dépenses par rapport au budget initialement approuvé
· PI-3 Recettes réelle totales par rapport au budget initialement approuvé
· PI-19 Passation des marchés publics : transparence, concurrence et mécanismes de dépôt de plaintes

Les partenaires PEFA, d’autres organismes bailleurs, des consultants et des particuliers ont formulé une vingtaine d’observations spécifiques, couvrant parfois plusieurs points, mais aucun n’a rejeté les modifications proposées (plusieurs commentaires étaient en fait une analyse d’éléments spécifiques).


Durant la phase d’élaboration, les modifications proposées ont été testées sur la base des données d’évaluations précédentes. La tâche s’est révélée simple pour les indicateurs PI-2 et PI-3, mais plus difficile pour l’indicateur PI-19 (les nouveaux critères de notation étant fondés sur des données qui n’étaient pas exigées pour les évaluations antérieures) : on constate toutefois que les résultats obtenus au moyen du nouvel indicateur permettent, comme prévu, d’établir des comparaisons avec les résultats obtenus au moyen de la Méthodologie d’évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés publics du CAD de l’OCDE (« MAPS »).

Le Comité directeur du PEFA approuve la version finale des trois indicateurs modifiés et souhaite que ceux-ci entrent en application le plus tôt possible, autrement dit, ils pourraient être utilisés dans le cadre de certaines des évaluations en cours. En tout état de cause, ces nouveaux indicateurs s’appliqueront à toutes les notes de synthèse et lettres de mission relatives à des projets d’ évaluations rédigées après le 28 février 2011.

2. Les indicateurs modifiés

PI-2. Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé

Justification de la modification
Lorsque tous les écarts constatés par rapport aux montants inscrits au budget initial sont négatifs (par exemple, lorsque les dépenses sont fortement réduites, en raison d’un manque à percevoir important) ou positifs (éventuellement suite à des recettes exceptionnelles en milieu d’année), l’application de la méthodologie actuelle donne lieu à l’attribution de la note « A », même lorsque ces écarts sont inégalement répartis. Par ailleurs, le traitement comptable des réserves de précaution peut influer lourdement sur la notation, en fonction du montant mis en réserve et selon que ce montant est transféré (viré) aux entités dépensières ou qu’il est directement consommé/imputé au chapitre spécifique des réserves : là encore – en l’absence de tout autre écart – une administration qui constitue une réserve importante mais l’impute directement au chapitre des réserves se verra attribuer une note « A » au titre de l’indicateur PI-2, alors que celle qui vire le montant mis en réserve aux entités dépensières sera plus faiblement notée (autrement dit, le critère de la note pénalise les administrations qui se conforment à la pratique généralement recommandée).

Nature de la modification
Afin de remédier à ces problèmes, la base de calcul actuelle pour l’indicateur PI-2 a été modifiée pour prendre en compte la bonne pratique budgétaire consistant à accorder la même valeur marginale à tous les postes budgétaires, et une deuxième composante a été ajoutée pour traiter des réserves. En cas de différence entre les dépenses effectives et les crédits initialement ouverts, la composante (i) améliorera la note attribuée en utilisant les écarts relatifs par rapport à l’ajustement global du budget pour tenir compte du montant total des crédits effectivement consommés. Afin d’éviter tout « double comptage » des réserves, celles-ci ne sont pas prises en compte dans ce calcul. La nouvelle composante (ii) est conçue de manière à ce que les administrations qui suivent de « bonnes pratiques » ne soient pas pénalisées. Elle prévoit en effet l’attribution d’une note ‘A’ aux administrations dont les crédits votés au chapitre des réserves ont été peu ou pas dépensés (soit parce que la réserve n’a pas été utilisée, soit parce qu’elle a été virée aux services dépensiers au budget desquels les dépenses réelles sont imputées et inscrites).

PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé
Justification de la modification
L’indicateur PI-3 initial permettait d’attribuer une note de performance sur la base de la sous-réalisation, en pourcentage, des recettes par rapport aux prévisions, mais pas de prendre en compte la sous-budgétisation des recettes. Des prévisions de recettes pessimistes se traduisent souvent par l’affectation de recettes excédentaires à des dépenses qui n’ont pas été soumises au rigoureux examen du processus budgétaire, et des prévisions de recettes optimistes peuvent conduire à des autorisations de dépense d’un montant injustifié et à des déficits budgétaires plus importants que prévu si la sous-réalisation des recettes ne s’accompagne pas d’une réduction des dépenses.

Nature de la modification
Les critères utilisés pour attribuer une note au titre de cet indicateur ont donc été modifiés pour tenir compte des écarts tant positifs que négatifs, même si un poids plus important est accordé à la sous-réalisation des recettes, qui est plus lourde de conséquences, surtout à court terme.

PI-19. Passation des marchés publics : transparence, concurrence et mécanismes de dépôt de plaintes
Justification de la modification
Bien que plusieurs indicateurs de performance influent sur le système de passation des marchés publics ou soient influencés par lui, l’indicateur PI-19 est le seul qui soit entièrement consacré à ce système, et il a été jugé insuffisant compte tenu du montant des dépenses relatives aux marchés publics. Deux de ses trois composantes sont aussi apparu difficiles à noter de manière cohérente.

Nature de la modification
L’indicateur PI-19 a été modifié pour permettre un examen plus exhaustif de la solidité, du fonctionnement et du degré d’ouverture du système national de passation des marchés. Il compte désormais une composante de plus, et les trois composantes existantes ont été entièrement reformulées d’une manière qui reflète la Méthodologie d’évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés publics (« MAPS ») du CAD de l’OCDE et permette de s’y référer. Le nouvel indicateur PI-19 se fonde sur les informations recueillies dans le cadre d’un exercice MAPS ou, si aucun exercice de ce type n’a été effectué récemment, oriente les évaluateurs PEFA vers les sources d’information et les justifications appropriées en se référant à la documentation MAPS.

3. Aide à la mise en œuvre

Le Secrétariat a pris diverses mesures pour aider les utilisateurs à appliquer ces modifications :
· Outils destinés aux évaluateurs : Les outils, tels que tableurs et conseils pour faciliter l’interprétation et la recherche de justifications, sont mis à jour et publiés en ligne.
· Supports de formation : Des présentations PEFA destinées à faire connaître les modifications apportées aux indicateurs seront systématiquement organisées dans le cadre des sessions de formation (et de diffusion) à venir. Les supports de formation sur les nouveaux indicateurs seront mis à jour sur la base des modifications apportées.
· Traduction : Tous les documents se rapportant aux indicateurs modifiés seront traduits dans un premier temps en français et en espagnol et ultérieurement en arabe, en portugais et en russe.

4. Comparabilité avec les évaluations précédentes

Les évaluations entreprises actuellement sont, pour une part croissante, des évaluations répétées, c’est-à-dire conduites spécifiquement pour juger de l’évolution de la performance du système de gestion des finances publiques depuis la réalisation d’une évaluation précédente. Le Comité directeur convient donc que :

· lorsque les mêmes données numériques servent de base à l’attribution d’une note au titre d’un indicateur dans sa version initiale et dans sa version modifiée (comme pour la composante (i) de l’indicateur PI-2, l’indicateur PI-3 et la composante (iii) de l’indicateur PI-19), l’équipe chargée de l’évaluation doit être invitée à recalculer le score antérieur sur la base des critères modifiés, mais ce uniquement afin de déterminer le sens de l’évolution du système au fil du temps ;

· lorsque les données requises pour attribuer une note au titre d’un indicateur ou d’un de ses éléments ne sont pas chiffrées (comme c’est le cas pour certains aspects de l’indicateur PI-19), il est peu probable que l’on puisse recalculer le score antérieur (les nouveaux évaluateurs ne sont peut-être pas en mesure de consulter ou de reconstituer les données qui s’appliquaient à l’évaluation initiale et qui sont maintenant exigées pour satisfaire aux nouveaux critères) ; dans ce cas, les données ne sont pas directement comparables, il faut l’admettre, et les évaluateurs doivent donc décrire cette situation dans le rapport.

NB : La base de données des scores d’évaluation entretenue par le Secrétariat identifiera les cas dans lesquels les notes attribuées au moyen des indicateurs modifiés ne sont pas comparables avec les scores d’une évaluation antérieure.

Pour consulter le texte intégral de la nouvelle définition dans le Cadre d’évaluation de la performance (PEFA), ainsi que des lignes directrices supplémentaires pour les évaluateurs (y compris une feuille de calcul révisée) cliquer sur le lien suivant : http://www.PEFA.org

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