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November 12, 2010

Mise en Œuvre du Cadre Harmonisé des Finances Publiques de l’UEMOA : Perspectives et Défis

Posté par Renaud Seligmann, Jean-Baptiste Gros et Benoît Taiclet

Soucieuse d’harmoniser les pratiques de gestion des dépenses publiques et présenter une image fidèle, sincère et comparable des finances des pays de l’Union, l’UEMOA avait, dès la fin des années 90 institué par directives un cadre harmonisé des finances de ses états membres.

Ce cadre vient d’être rénové en 2009 par l’adoption de six directives, l’une faîtière sur la transparence de la gestion, les autres portant sur les lois de finances, les règlements de comptabilité publique et les nomenclatures budgétaire, comptable (PCE) et statistique (TOFE).

Cette nouvelle législation s’inspire utilement des meilleures pratiques internationales en matière de budgétisation, de gestion, de reddition des comptes sans tomber dans le travers du mimétisme d’autres cadres législatifs. Elle tient aussi compte de l’écart qui a pu exister entre les règles et principes posés par la première génération des directives et la réalité, fort contrastée, des pratiques de gestion en vigueur dans les huit Etats membres de l’UEMOA. Elle parait ainsi bien adaptée aux besoins de ces Etats en ce qu’elle pose un cadre ambitieux sur des échéances raisonnables :

  • Ambitions évidentes dans la budgétisation pluriannuelle par programme, l’évolution substantielle des contrôles, la modernisation des la gestion des dépenses, le passage à une comptabilité en droits constatés et l’adoption de nomenclatures standardisées facilitant une vision convergente des finances publiques des Etats membres.
  • Echéances raisonnables que sont le délai de transposition de trois ans (2012) et une période d’application progressive des dispositions de 5 ans (2017).
  • Renforcement des mécanismes propices au renforcement de la discipline dans la gestion des dépenses publiques, en préalable à l’introduction des innovations prévues dans les directives.

Soucieux d’assurer un pilotage efficace de la mise en œuvre des directives, le Conseil des ministres de l’Union, a, lors de sa réunion de décembre 2009, adopté un programme de mise en œuvre, baptisé plan d’appui aux réformes de finances publiques (PAFP) qui prévoit un accompagnement, non seulement pour la transposition des directives dans les droits internes mais aussi pour la mise en œuvre des dispositions novatrices.

On le voit, le cadre est posé et les moyens de sa mise en œuvre peuvent être réunis. S’ajoute à ce terreau favorable l’excellente coopération installée par plusieurs partenaires, Commission de l’UEMOA, Banque africaine de développement, Banque mondiale, Fonds monétaire international et son centre d’assistance technique AFRITAC de l’Ouest, PNUD /Pôle « stratégies de développement et finances publiques de Dakar », pour le déroulé du plan d’appui à la mise en œuvre des directives.

Une première étape a d’ores et déjà été franchie avec la rédaction coordonnée de cinq guides didactiques récemment publiés par la Commission de l’UEMOA qui précisent le contenu des directives lois de finances, RGCP, nomenclature budgétaire, PCE et TOFE et détaillent les innovations techniques et méthodologiques introduites par ces textes.

Consulter sur ce sujet : le site de la Commission et l’article PFM blog

Capitalisant sur ce premier succès, les représentants des institutions partenaires sont convenus de prolonger leur action et d’agir sur plusieurs volets.

  • Identification et développement de réseaux de praticiens

L’objectif est de rassembler en ensembles cohérents les administrations et les services présentant des intérêts partagés en termes de métiers et de réformes et qui sont susceptibles de faire émerger des problématiques communes. A ce stade 4 communautés ont été identifiées :

1)      Allocation des ressources : planificateurs, statisticiens, prévisionnistes, budgétaires, contrôleurs financiers

2)      Nouvelle chaine de la dépense : services ordonnateurs, chefs de projets informatiques, responsables nomenclature,  comptables

3)      Contrôle rénové : corps d’inspection et de contrôle administratifs, Cours des comptes

4)       Gouvernance démocratique : parlementaires, société civile, acteurs externes

Il s’agit ensuite de leur offrir un espace collaboratif en ligne et d’animer leurs débats lors de rencontres organisées sur des thèmes précis et des concepts novateurs.

  • Appui à la transposition et à la mise en œuvre des directives dans les législations nationales

Il s’agit d’animer les débats juridiques pour partager les meilleures pratiques rédactionnelles, s’assurer de la conformité de divers points d’organisation ou de gestion financière, de comptabilité ou de nomenclature et d’apporter aux pays qui le souhaitent un avis sur les avant projets de texte. L’espace collaboratif en ligne devrait ainsi fournir une plate-forme d’échange appréciable pour mutualiser les meilleures solutions juridiques de transposition. Une mission circulaire conduite dans l’ensemble des pays membres visera à évaluer les défis restant à surmonter pour la mise en œuvre de ces directives par les structures nationales de conduite des réformes.

  • Formations continue et initiale

Les états membres devront préparer des plans de formation continue. Par la suite, ces plans de formation seront prolongés pour déployer des actions de formation adaptées aux objectifs et au rythme de mise en œuvre des éléments de modernisation de la gestion publique les plus novateurs (budgets de programme et performance; pluri annualité; déconcentration de l'ordonnateur; passage en droits constatés). La Commission de l’UEMOA a d’ores-et-déjà entamé un travail d’élaboration de modules de formation standards qui seront ultérieurement mis à la disposition des Etats membres afin de nourrir leur propre dynamique de formation interne. Par ailleurs, elle va dès à présent sensibiliser les grandes écoles d’administration de la sous région afin de les inciter à adapter leur cursus.

  • Observatoire de la mise en œuvre des directives

Cet observatoire, placé auprès de la commission de l’UEMOA, s’appuiera sur une grille de suivi des réformes permettant d’évaluer le niveau de mise en œuvre des directives. Sur la base d’une évaluation périodique, cet observatoire permettra de suivre la transposition juridique des directives dans chaque Etat membre, le niveau de mise en pratique des innovations, l’impact de la transposition et de la mise en œuvre des directives sur la performance des systèmes de gestion des finances publiques. Cette évaluation permettra également d’identifier les difficultés rencontrées par les Etats membres dans la mise en œuvre des innovations afin d’organiser un soutien adéquat.

  • Systèmes d’information

Il s’agit d’appuyer les Etats membres à la transition de leurs systèmes vers le nouveau cadre et en garantir la continuité dans le temps : les Directives imposent en effet de nouvelles règles de gestion et de comptabilité, de nouvelles nomenclatures et appellent à la fois à un partage plus large de l’information financière et à une réforme de la chaine de dépense appelée à évoluer vers une plus grande efficience. Or les systèmes en place dans les Etats membres sont de générations différentes et leurs capacités d’évolution vers les nouveaux standards de gestion n’ont jusqu’ici pas été testées, laissant subsister un risque sur une transition sans rupture vers le cadre harmonisé de l’UEMOA. Une mission circulaire évaluera les systèmes d’information en place afin d’assurer une solution de continuité et une bascule sans heurt dans le nouveau mode de gestion.

Telles sont les actions coordonnées en cours de développement, gageons qu’elles permettront une mise en œuvre progressive et réaliste du nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA.

Note: The posts on the IMF PFM Blog should not be reported as representing the views of the IMF. The views expressed are those of the authors and do not necessarily represent those of the IMF or IMF policy.

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