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November 15, 2010

La Confiance N'Exclut Pas le Contrôle

Posté par Xavier Rame

Depuis mai 2007, la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) française publie, à l’appui de la loi de règlement, un rapport annuel sur le contrôle interne comptable de l’Etat. Le rapport relatif à l’exercice 2009[1] constitue une description synthétique du dispositif de maitrise des risques en matière d’information financière mis en œuvre par l’administration française. Il illustre le saut qualitatif que doivent franchir les Etats qui envisagent de mettre en œuvre une comptabilité patrimoniale en droits constatés.

Le rapport considère successivement l’environnement dans lequel se déploie le contrôle interne comptable, les acteurs du dispositif de maîtrise des risques et la démarche appliquée. Son objet est circonscrit au contrôle interne comptable de l’Etat qui est défini comme « l’ensemble des dispositifs organisés, formalisés et permanents, choisis par l’encadrement, mis en œuvre par l’ensemble des acteurs pour maîtriser le fonctionnement des activités financières de l’État et donner ainsi une assurance raisonnable de la qualité des comptes, c’est-à-dire de leur fidélité à la réalité économique, patrimoniale et financière ».

Le professionnalisme et l’intégrité des agents publics, la soumission aux règles de droit, la qualité de l’organisation administrative, la séparation institutionnelle des fonctions en matière de gestion des deniers publics, l’existence d’une responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics constituent des éléments propices à la maîtrise des risques en matière d’information financière. La complexité du processus de mise en œuvre d’une comptabilité générale à l’échelon d’un Etat, notamment en termes d’évolution des systèmes d’information et d’établissement du bilan d’ouverture, nécessite en revanche de bâtir une stratégie explicite de fiabilisation et d’enrichissement progressifs de l’information financière.

Un des facteurs de succès du développement du contrôle interne est sa parfaite intégration dans l’activité courante des services. Le contrôle interne ne doit pas être conçu dans une vision réductrice l’assimilant uniquement à un ensemble de contrôles supplémentaires. C’est avant tout un ensemble de dispositifs permanents tels que la séparation des tâches ou la bonne gestion des habilitations d’accès aux systèmes d’information. Les dispositifs de contrôle interne doivent également disposer de la souplesse nécessaire pour accompagner les évolutions de l’environnement (modifications organisationnelles, changement de systèmes informatiques…) et tenir compte de ses spécificités (taille des services concernés ou modes de fonctionnement). Ils doivent enfin respecter le principe de proportionnalité, voire de bon sens, en résultant d’un arbitrage entre le coût de mise en œuvre du dispositif et le risque qu’ils visent à cantonner.

Le pilotage global du contrôle interne comptable est assuré par la DGFiP qui assure la normalisation et la coordination interministérielle. A ce titre, elle a élaboré au profit de l’ensemble des ministères des normes communes de contrôle interne comptable, une cartographie des processus et une méthodologie de maîtrise des risques. Les ministères sont responsables de la déclinaison de ces normes en leur sein. A cette fin, des structures de gouvernance dédiées ont été constituées, dans un premier temps à l’échelon central puis à l’échelon déconcentré, par chaque ministère afin d’assurer l’opérationnalisation des concepts au sein des administrations. La DGFiP a également développé une échelle de maturité de la gestion des risques visant à faciliter une évaluation normalisée des pratiques ministérielles en matière de contrôle interne comptable. Cette évaluation porte sur 4 composantes du contrôle interne : l’organisation de la fonction comptable et financière, la documentation des procédures comptables et financières, la traçabilité des acteurs et des opérations financières et comptables et le pilotage du contrôle interne. Elle permet de positionner un ministère sur une échelle de maturité composée de 5 échelons allant de « non fiable » à « optimisé ». L’expérimentation de cette échelle est prévue au cours de l’année 2010. Par ailleurs, le contrôle interne doit faire l’objet d’une évaluation régulière par les auditeurs internes et externes.

Maîtriser des risques nécessite de disposer d’un dispositif permettant de les identifier et de déterminer les mesures nécessaires à leur cantonnement. La DGFiP a défini un ensemble d’indicateurs alimentant le tableau de bord de la qualité comptable de l’Etat qui lui permet de mesurer l’efficacité du dispositif, l’indicateur ultime demeurant l’opinion formulée par la Cour des comptes dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l’Etat. Elle a par ailleurs élaboré une cartographie des risques décrivant pour chaque processus comptable les risques inhérents et résiduels qui lui sont associés. Au 31 décembre 2009, les travaux de cartographie ont permis de documenter 66 processus comptables déclinés en 260 procédures comprenant 751 tâches auxquelles sont associés 3 671 risques inhérents. La cartographie des risques doit être déclinée par chaque ministère à son contexte spécifique et faire l’objet d’une actualisation au moins annuelle. Sur le fondement de la cartographie et de la hiérarchisation des risques, les administrations peuvent définir le plan d’action ministériel ou local permettant la mise en œuvre des mesures nécessaires à la couverture des risques identifiés. La DGFiP assure également la gestion, à l’échelon national, du plan d’action comptable de l’Etat qui retrace l’ensemble des actions que l’administration s’est engagée à mettre en œuvre pour répondre aux réserves formulées par la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l’Etat.

Description synthétique du dispositif de maitrise des risques en matière d’information financière mis en œuvre par l’administration française, le rapport ne fournit que peu d’indications quant à l’atteinte de l’objectif central d’un dispositif de maîtrise des risques comptables et financiers : fournir une assurance raisonnable quant à la qualité informations financières. Il est donc nécessaire de se reporter à l’acte de certification des comptes de l’Etat 2009[2] pour mesurer les progrès qui doivent être encore accomplis pour enrichir et fiabiliser les comptes de l’Etat.

 Les comptes de l’Etat français de l’exercice 2009 ont fait l’objet d’une certification par la Cour des comptes assortie de 9 réserves[3]. Il convient de relever que la deuxième réserve porte sur le contrôle interne : « en dépit des progrès accomplis en 2009, l’insuffisante maturité des dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit interne ne permet toujours pas aux responsables des ministères de porter une appréciation étayée sur la qualité du recensement des risques comptables et financiers et le degré de leur maîtrise, dont les vérifications de la Cour illustrent par ailleurs des défaillances persistantes ». Cette formulation sibylline traduit un double constat : les concepts et la méthodologie associés au contrôle interne sont mieux appréhendés par les ministères mais il est illusoire « d’attendre de la seule documentation des procédures une maîtrise effective des risques ». L’importance des corrections effectuées par la DGFiP suite à l’audit des comptes 2009 par la Cour des comptes (en valeur absolue : 10,1 Md€ au compte de résultat, 63,9 Md€ au bilan et 16 Md€ en engagements hors bilan) illustre les progrès qui restent à réaliser en termes de maitrise effective des risques. Par ailleurs, le niveau de déploiement du contrôle interne au niveau des services ministériels locaux demeure insuffisant. Enfin, peu de ministères disposent des outils nécessaires à l’appréciation des dispositifs qu’ils ont conçus, comme l’illustre la faiblesse persistante de la fonction d’audit interne dans la majorité des ministères.

Le rapport sur le contrôle interne comptable de l’Etat témoigne du fait que les bénéfices attendus du déploiement d’une comptabilité patrimoniale en droits constatés supposent un pilotage rigoureux et durable de l’ensemble des dispositifs permettant de fournir une assurance raisonnable quant à la qualité et à la fiabilité de l’information financière. Il illustre l’importance des évolutions apportées aux dispositifs de maîtrise des risques comptables et financiers depuis les travaux préparatoires engagés en 2004. Il rappelle que la modernisation du système comptable s’inscrit dans une trajectoire d’enrichissement et de fiabilisation progressive des comptes de l’Etat français.



[3] Par ordre de présentation, ces réserves portent sur : 1. Les systèmes d’information, financière et comptable de l’Etat ; 2. Les dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit interne ; 3. Le recensement et la valorisation des opérateurs ; 4. Les actifs militaires ; 5. Les charges et les passifs d’intervention ; 6. Les produits régaliens ; 7. Le patrimoine immobilier de l’Etat ; 8. La CADES ; 9. Les autres immobilisations et stocks des ministères civils.

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