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June 04, 2010

Le message de Michel Camdessus au gouvernement français : pas de bonne règle d’équilibre des finances publiques sans institutions budgétaires solides

Affiché par Guilhem Blondy 

Alors que la dette publique a atteint 78% du PIB fin 2009, le gouvernement français a mis en place un groupe de travail chargé de proposer une nouvelle règle d’équilibre des finances publiques, presidé par l’ancien directeur général du FMI Michel Camdessus. Ce groupe dont les conclusions définitives seront connues fin juin a rendu un rapport d’étape le 20 mai dernier.

Le principal intérêt du rapport réside dans le lien fort établi entre la mise en oeuvre d’une nouvelle règle macroéconomique et la nécessité de renforcer les procédures de gestion des finances publiques, et notamment le cadrage budgétaire à moyen terme.

Le groupe Camdessus préconise de fonder la règle nationale d’équilibre des finances publiques sur un objectif annuel d’équilibre structurel des administrations publiques. Le solde nominal et le solde primaire ne prendraient pas assez en compte les effets de la conjoncture. La règle d’or (n’autorisant l’Etat à s’endetter qu’à hauteur de ses investissements) ne serait pas compatible avec la fongibilité des crédits de fonctionnement et d’équipement au sein des programmes, une caractéristique forte du nouveau système de gestion des dépenses de l’Etat introduit en France en 2006. Le solde structurel est aussi  l’indicateur utilisé pour définir l’objectif de moyen terme des finances publiques dans le Pacte de stabilité et de croissance signé par les Etats membres de la zone euro. Le rapport soutient la création d’une méthode européenne unique pour calculer le solde structurel et  d’une Autorité européenne des comptes publics, pour homogénéiser la présentation des budgets nationaux et les normes comptables.

Le cheminement vers l’équilibre structurel serait déterminé par une loi organique de programmation des finances publiques à moyen terme. La France a introduit dans sa Constitution en 2008 une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation des finances publiques. La première loi de programmation 2009-2011 a été votée et une seconde loi de programmation pour 2011-2013 doit être adopté cette année pour décliner l’engagement pris par les autorités françaises de revenir à un deficit public (nominal) de 3% du PIB en 2013. Cependant, bien que les budgets 2009 et 2010 aient respecté la première loi de programmation, les lois de programmation des finances publiques ne sont pas contraignantes juridiquement dans la préparation des budgets, et elles ne couvrent que l’Etat et la sécurité sociale, tandis que les programmes de stabilité demandés par la Commission européenne comprennent aussi les collectivités territoriales. Le groupe Camdessus propose d’étendre leur champ à toutes les administrations publiques, d’aligner leur durée sur celle d’une legislature (cinq ans) et de leur donner le rang de lois organiques, qui s’imposeront aux autres lois et notamment aux budgets annuels. Ce changement nécessiterait une révision de la Constitution.

Au delà de ces deux idées centrales, le rapport examine des mesures d’accompagnement importantes pour renforcer la gouvernance budgétaire :
- la fusion des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale qui sont aujourd’hui adoptées séparément par le Parlement,
- l’interdiction d’introduire de nouvelles dépenses fiscales dans les lois ordinaires.
- l’obligation de présenter une loi de finances rectificative si les recettes sont en cours d’année inférieures aux prévisions du budget initial (cette obligation n’existe actuellement que si les dépenses risquent de dépasser les crédits).

La recommandation d’interdire aux opérateurs de l’Etat d’emprunter est aussi un pas dans la bonne direction. Elle pourrait toutefois être étendue aux organismes de sécurité sociale, dont le plafond d’emprunt a été relevé plusieurs fois au cours des dernières années.

La proposition d’un conseil consultatif des finances publiques est moins convaincante. Une rationalisation des rôles des nombreux organes consultatifs pré-existants actifs dans le domaine des finances publiques (Cour des comptes, commission économique de la nation, conférence nationale des finances publiques, conseil d’orientation des finances publiques, conseil des prélèvements obligatoires, comité des finances locales, comité d’alerte de l’assurance-maladie) pourrait être une pré-condition, avant d’en créer un nouveau.

Nicolas Sarkozy a d’ores et déjà endossé certaines directions de réforme proposées par le rapport d’étape. Il a annoncé une révision constitutionnelle qui introduira trois changements :
- l’obligation pour chaque gouvernement de s’engager sur ses objectifs en matière de finances publiques pour cinq ans au début de chaque législature,
- un vote annuel du Parlement sur les programmes de stabilité au commencement du processus annuel de préparation du budget,
- le monopole des lois de finances sur les dispositions fiscales.

D’autres suggestions comme la fusion des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ou la création d’une Autorité européenne des comptes publics pourraient prendre plus de temps à se concrétiser, mais devraient retenir tout autant l’attention que la révision constitutionnelle annoncée par le Président Sarkozy, car elles pourraient être aussi des éléments importants d’une réforme globale  des institutions budgétaires françaises.

Download Rapport d'etape

Download Discours du President

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