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January 05, 2010

République centrafricaine : réformes de la gestion des finances publiques

Affiché par Bacari Koné 

Avant 2004, le système de gestion des finances publiques de la République centrafricaine (RCA) a connu de sérieux dérapages dus, en grande partie, à la situation politique difficile que le pays a traversée. Néanmoins, ce pays africain enclavé s'emploie à améliorer progressivement son système de gestion des finances publiques, avec l'aide de plusieurs donateurs.

Ce blog examine les progrès accomplis pour relever les importants défis de l’amélioration de  la gestion des finances publiques depuis le coup d'État de mars 2003.

Situation avant 2004

Avant  mars 2003, la RCA a vécu plusieurs années d'instabilité politique, y compris un certain nombre de coups d'État, de mutineries militaires et de troubles civils intermittents, qui ont influé négativement sur le système de gestion des finances publiques et les capacités administratives du pays.

En mars 2004, une mission d'assistance technique du FMI a examiné les graves faiblesses du système de gestion des finances publiques du pays. A l’époque, les problèmes recensés comprenaient : (1) de sérieuses pénuries de fonds de trésorerie; (2) un endettement public élevé envers les trois plus grandes banques commerciales du pays (environ 10 % du PIB) rémunéré à  un taux d'intérêt très élevé (18 %) parce que l'État avait dépassé son plafond d'emprunt à la banque centrale (BEAC); (3) une baisse spectaculaire des recettes recouvrées et la mise en place d'avances sur les impôts futurs collectées auprès des contribuables;- (4) un cadre juridique incohérent et l'utilisation de procédures budgétaires dépassées; (5) une classification budgétaire médiocre et inadéquate; (6) des processus de dépenses contraignants, avec de longs retards de paiement, jusqu'à deux-quatre ans pour les retraites et plus de six mois pour les marchés publics; (7) un manque de contrôle du Trésor sur tous les comptes bancaires du Gouvernement; (8) de très importants arriérés de salaires (près de 12 % du PIB); (9) une comptabilité publique limitée et insatisfaisante avec utilisation fréquente de nombreux comptes d’attente; (10) un système de contrôle interne redondant et inefficient; et (11) une gestion de trésorerie inadéquate pour faire face à la situation existante.

Progrès accomplis entre 2004 et 2008

Après le diagnostic établi en 2004, les autorités ont décidé de commencer à opérer les réformes nécessaires et de solliciter une assistance technique dans le domaine de la gestion des finances publiques pour aider les départements du Ministère des finances et du budget à examiner leurs fonctions et à améliorer l'exécution du budget. Pour faciliter l'exécution des réformes, le Département des finances publiques du FMI a affecté un conseiller à long terme entre 2005 et 2008, avec l'aide financière du Ministère des finances du Japon. En 2005, les autorités, avec l’appui du conseiller, ont mis en place un groupe de travail sur la réforme budgétaire et comptable, chargé de coordonner la réforme. D'autres prestataires ont fourni aussi une assistance technique à la RCA. La Banque mondiale a entrepris des missions CFAA (évaluation de la responsabilité financière du pays) et PEFA, ainsi qu'un audit organisationnel du Trésor, et a commencé à offrir une aide dans d'autres domaines de la gestion des finances publiques. L'Union européenne a envoyé quatre conseillers en gestion des finances publiques, dont un pour la réforme de la classification budgétaire. L'informatisation de la gestion des finances publiques a été menée par l'agence de coopération française. Le Programme des Nations Unies pour le développement a aidé les autorités à établir un cadre de dépenses à moyen terme et à renforcer le système informatique. Le centre régional d'assistance technique du FMI pour l'Afrique centrale (AFRITAC Centre) a aussi fourni une assistance dans le domaine de la classification budgétaire, des systèmes d'information budgétaire et du plan comptable.

Au regard des circonstances difficiles résultant de plusieurs années de conflits internes armés, la RCA a enregisté, ces dernières années, des progrès importants dans l’amélioration de son système de gestion des finances publiques, avec notamment i) l'adoption d'une nouvelle loi budgétaire organique en 2006, d'une nouvelle réglementation de comptabilité publique en 2007, d'un nouveau code des marchés publics en 2008 et d'un nouveau décret définissant les procédures d'exécution du budget en 2008 ; ii) la mise en place d'un système informatisé de gestion budgétaire (GES’CO); iii) l'unification de la préparation des budgets de fonctionnement et d’investissement au Ministère des finances ; iv) la rationalisation des comptes publics dans les banques commerciales et la concentration de la plupart des dépôts de l'État sur le compte du Trésor à la banque centrale ; v) une hausse sensible des recettes intérieures entre 2005 et 2009, le ratio recettes/PIB étant passé de 8,2 % à 10,5 % ; et vi) le paiement à temps  des salaires et la réduction substantielle des arriérés de salaires. Par ailleurs, la RCA a atteint en juin 2009 le point d'achèvement de l'initiative renforcée d'allégement de la dette en faveur des pays pauvres très endettés.

Après cinq années de réformes, les autorités ont pris conscience de la nécessité d'adopter un programme de réforme de la gestion des finances publiques plus vaste que le précédent, qui, certes, n'a pas été appliqué intégralement comme prévu. En conséquence, un groupe de travail chargé de préparer une réforme globale de la gestion des finances publiques a été mis sur pied. Ce groupe est présidé par un chargé de mission auprès du Ministre des finances et du budget et est assisté par l'Union européenne. En septembre 2009, un atelier s'est tenu à Boali (à une centaine de kilomètres de la capitale Bangui) pour faire le bilan des réformes opérées pendant les cinq dernières années, recenser les faiblesses persistantes et commencer à préparer un nouveau programme de réforme de la gestion des finances publiques, qui devrait s'articuler autour de 10 axes stratégiques (six axes centraux concernant les finances publiques et quatre axes transversaux[1]). L'objectif est de renforcer progressivement le système de gestion des finances publiques de manière à le rendre conforme à un très grand nombre de bonnes pratiques en la matière d'ici 2015.

À terme

À la demande du Ministère des finances et du budget, une mission d'assistance technique du Département des finances publiques (FAD) du FMI s'est rendue à Bangui en novembre 2009 pour aider les autorités à faire le bilan des progrès accomplis et à établir un plan d'action prioritaire à intégrer dans le plan global de réforme en cours de préparation. La mission a noté l'amélioration continue de la gestion des finances publiques depuis 2004, mais aussi la persistance de sérieuses lacunes et faiblesses. En particulier, le système de gestion des finances publiques se caractérise par i) un manque de réalisme dans la préparation du budget, qui, conjugué à un système inefficace de gestion de trésorerie, crée des conditions propices à l'accumulation d'arriérés de paiement ; ii) des processus contraignants pour l'exécution des dépenses qui entraînent un usage excessif des procédures de dépenses extraordinaires ; iii) des faiblesses dans le système informatique de gestion du budget, qui ne permet pas encore de surveiller l'exécution du budget à chaque stade des dépenses et ne produit pas encore de données fiables et détaillées en temps voulu ; iv) un système inefficace de supervision de l'exécution du budget, et v) une comptabilité publique et une information budgétaire très insuffisantes.

Les principales raisons qui expliquent pourquoi l'amélioration de la gestion des finances publiques a été lente au cours des dernières années comprennent : 1) l'absence d'une stratégie et d'un plan d'action officiels pour la réforme de la gestion des finances publiques ; 2) des capacités humaines limitées dans la fonction publique, notamment dans le domaine de la gestion des finances publiques; 3) un taux de rotation élevé parmi les hauts fonctionnaires, y compris notamment les ministres des finances ; 4) une prise en charge nationale limitée des réformes de la gestion des finances publiques, et 5) des arrêts de travail fréquents pour demander le paiement des arriérés de salaires et des retraites. Parallèlement, l'existence d'un stock élevé d'arriérés intérieurs a réduit considérablement la confiance des fournisseurs dans l'État, et a encouragé des pratiques non orthodoxes dans l'exécution du budget et la gestion de trésorerie.

La mission du FAD a proposé un plan d'action couvrant les domaines-clés suivants de la gestion des finances publiques : (1) poursuite de la mise à niveau et de la modernisation du cadre juridique ;  (2) amélioration de la préparation et du réalisme du budget; (3) mise à niveau des classifications budgétaires ; (4) rationalisation et simplification des processus d'exécution des dépenses ; (5) amélioration de la gestion de trésorerie et mise en place d'un compte unique du Trésor ; (6) amélioration de la comptabilité publique et de l'information budgétaire ; (7) renforcement de l'audit extérieur, et (8) renforcement des capacités pour la gestion et la mise en œuvre du programme global de réforme de la gestion des finances publiques. La mission a suggéré une stratégie de réforme échelonnée, en distinguant les réformes prioritaires à court terme qui mettent l'accent sur les fondements de la gestion des finances publiques des autres réformes plus modernes et plus complexes (cadre de dépenses à moyen terme, budget-programme et comptabilité sur la base des droits constatés) qui avaient été recommandées par certains prestataires d'assistance technique et qui, dans la situation actuelle de la RCA, ne peuvent, du point de vue de la mission, être exécutées qu'à plus long terme.

Pour que le programme global de réforme de la gestion des finances publiques en cours de préparation soit mené à bon terme, il devra bénéficier d'un appui considérable au niveau politique et interministériel. Il aura besoin aussi d'une équipe forte, dirigée par un haut fonctionnaire qui se consacre à la gestion quotidienne de la réforme de la gestion des finances publiques.

Cependant, compte tenu de l’ampleur des réformes à réaliser et du faible niveau général des capacités, il existe un immense besoin en assistance technique en vue d’aider le gouvernement à atteindre les objectifs de réforme qu’il s’est fixé à l’horizon 2015.

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[1] Les six axes centraux concernant les finances publiques sont 1) la gestion des dépenses publiques, 2) les marchés publics, 3) les salaires et les retraites, 4) la dette publique, 5) le système comptable et  la gestion de trésorerie, et 6) la mobilisation des ressources intérieures et extérieures. Les quatre axes transversaux  sont 1) le cadre juridique et réglementaire, 2) les systèmes d'information sur la gestion des finances publiques, 3) les contrôles internes et externes, et 4) la gestion des ressources humaines et le renforcement des capacités.

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