La mise en œuvre des CDMT au Niger

Par Ian Lienert.

Les pays à faible revenu doivent-ils adopter des CDMT ? Répondons à cette question par une métaphore : le train a déjà quitté la gare. Il ne s’agit plus de savoir s’il convient d’adopter des CDMT, mais plutôt de préciser les mesures que les dirigeants et les gouvernements des pays en développement devraient prendre pour améliorer ceux qui sont déjà en place.

Le 26 mars 2009, le Ministère de l’Économie et des finances (MEF) du Niger a accueilli à Niamey un séminaire sur les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT). Plus de 70 responsables de divers ministères ont pris part à cette rencontre qui avait pour principaux objectifs : 1) de partager les expériences internationales en matière de CDMT ; 2) d’informer les participants de la situation au Niger, avec notamment la préparation des trois « CDMT sectoriels » pour l’éducation, la santé et le développement rural ; et 3) débattre des modalités qui permettront à l’administration et au gouvernement de faire avancer le processus des CDMT au Niger.

Le Commissaire chargé du développement a prononcé le discours d’ouverture, faisant part de la vision qu’a le MEF de l’évolution des CDMT au Niger.

Une équipe d’assistance technique du FMI a ensuite dressé un état des lieux. Le besoin le plus urgent est celui d’établir un CDMT global comprenant des plafonds indicatifs de dépenses à trois ans pour chaque ministère. À l’heure actuelle, les trois CDMT sectoriels quantifient leurs besoins financiers — en éducation, santé et développement rural — pour atteindre les objectifs à moyen et long terme, et notamment les objectifs du Millénaire pour le développement liés à la réduction de la pauvreté à l’horizon 2015. Les CDMT sectoriels ne sont soumis à aucune contrainte budgétaire : ils ne sont pas alignés sur le budget annuel « classique » de moyens. Les ministères dépensiers voient leur CDMT comme un document de planification sectorielle qu’il est utile de présenter aux bailleurs de fonds, dans la recherche de financements complémentaires pour répondre aux besoins sociaux pressants et réaliser les objectifs de réduction de la pauvreté.

L’expérience internationale des CDMT a fait l’objet d’un débat animé, durant lequel a été abordé le cas :
• des pays de l’OCDE
• des pays d’Afrique anglophone
• des pays d’Afrique francophone.

Naturellement, les participants ont manifesté beaucoup d’intérêt pour la situation des CDMT dans les pays voisins, et notamment au Bénin, au Burkina Faso et au Mali, mais aussi pour les enseignements tirés des pays anglophones, dont certains mettent en évidence un degré élevé d’« appropriation » politique des CDMT. Les participants souhaitaient en outre mieux connaître le cas de la France, dont l’expérience en matière de CDMT sectoriels en est à peine à ses débuts.

Le MEF a formé une équipe de responsables chargée de faire avancer le processus des CDMT. Un de ses représentants a fait un exposé clair de la méthodologie des CDMT, en signalant les liens avec les principaux objectifs et stratégies du gouvernement du Niger, notamment ceux énoncés dans le Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté, actualisé en 2007 pour couvrir la période 2008-2012.

Globalement, le séminaire a rempli ses objectifs. Les participants ont convenu des considérables difficultés qu’il faudra résoudre afin de poursuivre le développement des CDMT, et de la nécessaire adoption d’une démarche prudente, compte tenu du niveau relativement faible des capacités de l’administration et de l’exécution imparfaite du budget annuel.

On trouvera en pièce jointe l’ordre du jour du séminaire et le texte des exposés.

Download Atelier CDMT GLOBAL du 26 03 09 bis

Download ETATS_LIEUX

Download Experiences CDMT Afrique francophone

Download Expériences et Leçons avec les CDMT dans l'Afrique Anglophone - 1 - DMSDR1S

Download Les CDMT dans les pays de l'OCDE - 1 - DMSDR1S

Comments

[Andy Wynne]

Some very interesting and thought provoking information about yet another African country which is being ‘advised’ to adopt a medium term expenditure framework (MTEF). To use Ian’s metaphor, if the train has left the station why is it that the IMF, World Bank and national aid agencies are still so keen to promote this particular train when other tried and tested means of transport are more economical, efficient and effective? It may be that, as Ian indicates in his presentation of the experience of the MTEF in OECD countries, that the MTEF’s principle attraction is as an aid to reducing government expenditure and budget deficits. But in the new era of global economic meltdown, is this really what is needed? Or do we really need to encourage each country to run budget deficits and so contribute to the collective global stimulus package (and invest in much needed public infrastructure)?

It is not that the MTEF experience has really been very successful and, as Ian admits, only two thirds of the OECD countries have a system of programme budgeting and few have sectoral MTEFs, both aspects considered key to the MTEF. In addition, according to Ian, France, Italy, Japan do not have multi-year budget ceilings. Finally, Sweden given as one of the two case studies also does not have such ceilings.

In contrast, the public financial management system in Niger (where the seminar was held) is far from perfect with the following key weaknesses identified in the presentations:

• imperfect execution of the annual budget

• the financial statements for 2007 have yet to be produced 16 months after the year end

• the Audit Court is in place, but juridical control has yet to be established

• bank reconciliations are not undertaken regularly

• internal and external controls are weak

• budgets are released late and the fourth quarter release is often blocked

• the budget for 2008 was not closed until after 28 February, which is described as being “un dysfonctionnement grave”.

If these weaknesses were overcome, then the quality of public sector financial management in Niger would be significantly improved. Why, instead of ensuring that such basic, tried and tested operations are working effectively does the IMF continue to promote (at great expense) an approach to budgeting which the USA, for example, has been trying to implement is various guises since the 1960s?

The survey of the experience of Anglo-phone countries with the MTEF was fairly superficial, but did identify many problems. In Uganda it was admitted that there were still some important challenges. South Africa does not have fully costed programmes for all ministries etc according to its recent PEFA report. In Tanzania it was admitted that the heavy involvement of donors in the MTEF meant that the budget represents those projects pushed by the donors rather than the government strategy. Finally, in Ghana it was admitted that outside the key group in the Ministry of Finance that there was not much enthusiasm for the MTEF. This hardly represents a great success story which other countries should emulate!

Any country being advised to implement an MTEF or to improve one which is already in place should carefully study the experience with the MTEF to date. Where are the real success stories of a well established MTEF which we can learn from? Why is the IMF (and others) really so keen on this approach? It is admitted that post-conflict countries should not start to implement an MTEF until after they have in place a good process for the preparation and execution of the annual budget. Why does this not apply to other countries like Niger where the international seminar took place? Finally it is inaccurate to say that Nigeria has yet to start to implement an MTEF. The MTEF introduced a couple of years ago at the federal level was described to me recently by a senior public sector financial official as being ‘a fiasco’.